لایحه بودجهای که محققکننده اقتصاد مقاومتی نیست/ تحلیل بودجههای تکراری در 25 سال گذشته
: بودجه سال 94 در مراحل نهایی شدن خود است، با نگاهی اجمالی به لایحه بودجه، می توان دریافت که سیاست های اقتصاد مقاومتی محقق نخواهد شد و از سوی دیگر ساختار بودجه همچنان نفتی است.
به گزارش خبرنگار اقتصادی میزان، سالهای طولانی است که هنگام ارائه لایحه بودجه سنواتی دولت به مجلس و تصویب آن، عباراتی نظیر، اقتصاد بر پایه نفت، اقتصاد تکمحوری، وابستگی منابع عمومی دولت به درآمدهای نفتی و نحوه جبران کسری تراز عملیاتی از محل منابع حاصل از صادرات نفت نقل محافل بودجه ای است.
باتوجه به اینکه امسال به دلیل مشکلات ناشی از تحریم ها و همچنین کاهش درآمدهای نفتی در بودجه سال 94 شاهد تغییرات در شیوه بودجه ریزی دولت هستیم بنابراین ضرورت دارد در کنار پرداختن به ویژگی های لایحه بودجه سال 94، تحلیلی در بودجه سال های 84 تاکنون در بخش های مختلف از جمله ارقام عملکرد بودجه، منابع و مصارف عمومی دولت، درآمدهای عمومی، درآمدهای مالیاتی ، درآمدهای دولت از محل صادرات نفت خام، اعتبارات هزینهای و درنهایت کسری تراز عملیاتی، از منظر چگونگی انجام اصلاحات در بودجه های دولت مورد بررسی قرار گیرد.
وابستگی 42 درصدی بودجه به نفت
یکی از موارد مهم در بودجه، بحث بر سر عملکردها و نه ارقام مصوب بودجه سنواتی است. علت این امر تفاوت بسیار زیاد بین ارقام مصوب و عملکرد است و این موضوع مهم است زیرا تحلیلهای اقتصادی مبتنی بر ارقام مصوب، بسیار متفاوت از تحلیلهای اقتصادی مبتنی بر عملکرد خواهد بود.
بهعنوانمثال، کل منابع عمومی بودجه مصوب برای سال 1393 در حدود 211 هزار میلیارد تومان مصوب شده بود که حدود 79.8 هزار میلیارد تومان از این رقم ناشی از فروش نفت خام و میعانات گازی است که با این حساب وابستگی بودجه به نفت در حدود 37.8 درصد خواهد بود، حالآنکه در عمل، از کل منابع عمومی دولت تنها 169 هزار میلیارد تومان آن محقق شده است ولی از کل منابع در نظر گرفتهشده ناشی از فروش نفت خام و میعانات گازی، 71.5 هزار میلیارد تومان محقق شده است که حاکی از وابستگی 42.3 درصدی بودجه به درآمدهای نفتی است. بنابراین بررسی حقیقی رخدادهای اقتصادی با اتکا به ارقام عملکرد، فارغ از ارقام مصوب امکان تحلیلی بهتری را فراهم می کند.
به طور کلی منابع عمومی دولت از سه بخش درآمدهای عمومی، درآمد حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای و درآمد حاصل از واگذاری داراییهای مالی تشکیل میشود و بهتبع آن مصارف عمومی دولت نیز به سه بخش: اعتبارات هزینهای، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای و اعتبارات تملک داراییهای مالی تقسیم میشود. از سال 1391 سقف درآمدهای عمومی با شیب تندی رو به افزایش است که ناشی از افزایش هزینههای جاری و سعی در جهت جبران آن است و این روند در پیشنهاد بودجه 94 تشدید شده است. تداوم این روند، امکان جبران هزینههای جاری را بسیار سخت خواهد کرد و لذا امکان وقوع کسری بودجه دولت افزایش خواهد یافت.
رفع تحریم هم به حل مشکلات اقتصادی کمک نمی کند
طی سه دهه گذشته شاخصهای کلان کشور از جمله تورم، رشد اقتصادی، بهرهوری، سرمایهگذاری و... از روند قابلقبول و مطمئنی برخوردار نیست لذا مشاهده میشود که حتی با برداشته شدن تحریمها، امکان بهبود شرایط اقتصادی به لحاظ ساختاری بودن مشکلات کشور فراهم نخواهد شد.
توسعه زیرساختها در مقابل کلان نگری
در سالهای پس از انقلاب، زیرساختهای کشور با سرعت خوبی گسترشیافته است ولی مشکلات کلیدی کشور رفع نشده است. این نشان میدهد که باید دیدگاه کلان نگری و توجه به متغیرهای کلیدی، جایگزین توجه صرف به پروژههای عمرانی شود و از سوی دیگر بودجهریزی غیرعملیاتی و غیر عملکردی ادامه روند گذشته است و افزایش پایه پولی را به همراه دارد.
همچنین رشد اعتبارات هزینههای جاری به خصوص در دوران دولت دهم قابلتداوم در آینده و قابل تأمین نیست که از جمله عوامل اثرگذار می توان به نرخ تسعیر ارز، یارانه باقیمانده، برداشت از صندوق توسعه ملی و یا ذخایر بانک مرکزی اشاره کرد.
ساختار بودجه همچنان نفتی است
یکی دیگر از مواردی که سبب شده اقتصاد آسیب پذیر باشد وابستگی به درآمدهای نفتی است، با توجه به قانون برنامه پنجم توسعه و سیاستهای ابلاغی اقتصاد مقاومتی، نگاهی به عملکرد بودجه حاکی از آن است که ساختار بودجه، همچنان نفتی است. عدم توجه به تراز ارزی یکی دیگر از بی توجهی های مسئولان است زیرا در بودجه صرفاً تراز ریالی مورد توجه قرار میگیرد ولی اثر آن بر ارز مورد توجه قرار نمیگیرد.
چالشهای بودجه 94
لایحه بودجه سال 94 تضمینکننده ارتقای شاخصهای کلان نیست. و از سوی دیگر مشاهده مغایرت عملکرد و مصوب بودجه طی سالیان گذشته عملاً برنامهریزی و بودجه ریزی را بیخاصیت میکند. نمونه آن مغایرت 30 درصدی بودجه مصوب و عملکرد طی دوران دولت نهم و دهم است بنابراین کیفیت بودجه پیشنهادی و کیفیت بودجه مصوب، لزوم بازنگری فرآیند آن در مجلس را الزامی ساخته است.
مالیات و درآمد نفتی 80 درصد منابع عمومی دولت
با توجه به اهمیت دو مؤلفه درآمدهای مالیاتی و درآمد نفتی که در اغلب سالها تشکیلدهنده حدود 70 الی 80 درصد منابع عمومی دولت و قسمت اعظم منابع درآمدهای عمومی و درآمد واگذاری داراییهای سرمایهای است، بنابراین دولت باید برنامه ریزی مدون و درستی به منظور عدم وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی صورت گیرد.
بدهی هایی که پرداخت نمیشود
از آنجاکه درآمدهای حاصل از واگذاری داراییهای مالی سهم بسیار اندکی در حدود 5 درصد از منابع عمومی دولت را تشکیل میدهد، از اینرو خیلی مورد توجه قرار نمیگیرد، اما توجه به این بخش از آنجهت حائز اهمیت است که بخشی از منابع حاصله از این بخش، بهنوعی انتقال بدهیهای دولت به دورههای آتی است.
دلیل دیگر اهمیت این بخش آن است که معمولاً این بخش بهعنوان عاملی برای تراز بخش منابع و مصارف عمل میکند و در واقع منابع پیشبینیشده از این ناحیه تحقق نمییابد و بهنوعی یکی از منابع کسری بودجه پنهان نیز همین بخش است که در سالهای اخیر به دلیل وجود کسری بودجههای بزرگ، این بخش نیز بزرگتر شده است.
میزان درآمدهای حاصله برای دولت از این منبع در سال 1393 حدود 13.2 هزار میلیارد تومان است، اما دولت برای سال 1394 حدود 31.2 میلیارد تومان در نظر گرفته است که با توجه به سابقه سالهای گذشته و شرایط اقتصادی کشور، در سال 1394، احتمال تحقق آن بسیار اندک است.
درآمدهایی که صرف هزینهها میشود
بخش مصارف عمومی بودجه شامل سه بخش اعتبارات هزینهای(بودجه جاری)، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای(بودجه عمرانی) و اعتبارات داراییهای مالی است که سرجمع آن معادل با منابع عمومی دولت است. نکتهای که باید در اینجا بدان اشاره کرد این است که ارائه و استفاده از چنین دستهبندی برای بودجه دولت دارای هدف خاصی بوده و آن این است که درآمدهای عمومی دولت باید صرف اعتبارات هزینهای، درآمدهای حاصل از داراییهای سرمایهای صرف تملک داراییهای سرمایهای و در نهایت منابع حاصل از واگذاری داراییهای مالی صرف تملک داراییهای مالی شود اما چنین وضعیتی سالهاست که در بودجه رعایت نمیشود و سالهای سال است که دولت با فروش داراییها، امور روزمره خود را میگذراند. البته به نظر می رسد تا چند سال آینده، امکان ادامه چنین روندی وجود نخواهد داشت بر این اساس ضرورت دارد راهکار عاجلی برای آن اندیشیده شود.
توزیع ناعادلانه اعتبارات
نحوه تخصیص منابع دریافتی به اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای و نیز مقایسه روند رشد یا کاهش سهم مربوط به اعتبارات هزینهای در 10 سال اخیر نشان می دهد که روند توزیع عملکرد مصارف عمومی دولت طی سالهای موردنظر بهوضوح نشان از افزایش سهم اعتبارات هزینهای و کاهش سهم اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای دارد.
روشن است که بروز فاصله و اولویت تأمین اعتبارات هزینهای در مقایسه با روند توزیع سهم اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای بههیچوجه نتیجه مطلوبی نبوده و بیانگر آن است که بین ارقام مصوب بودجه سالهای گذشته و آنچه پیشبینی شده به مصرف طرحهای سرمایهای برسد، اختلاف فاحشی وجود دارد.
نشانه های عدم وابستگی به درآمدهای نفتی
از مؤثرترین مستنداتی که جهتگیری دولت در کاهش وابستگی به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در تأمین منابع پرداخت اعتبارات هزینهای را نشان میدهد، میتوان به ارقام واقعی عملکرد اعتبارات هزینهای و درآمد عمومی و مرور کسری تراز عملیاتی اشاره کرد زیرا این ارقام عملکردی با صراحت جهتگیری دولت در کاهش کسری تراز را نشان میدهد.
با نگاهی ساده به ارقام عملکردی سقف اعتبارات هزینهای میتوان به سهولت به رشد مستمر و قابلتوجه این سرفصل مهم پرداختی که اتفاقاً بهطور متوسط بین 70 الی 80 درصد مصارف عمومی دولت را تشکیل میدهد، پی برد.
کسری 67 درصدی
همچنین نگاهی به روند سالهای گذشته نشان از رشد سالانه اعتبارات هزینهای به میزان متوسط 34.8 درصد دارد. مقایسه این رشد با رشد متوسط مالیات به میزان 31.2 درصد بههیچوجه نمیتواند روند رضایتبخشی قلمداد شود، از طرفی دیگر همچنان که ملاحظه میشود، افزایش اندک درآمدهای عمومی دولت در مقایسه با حجم افزایش اعتبارات هزینهای طی سالهای اخیر عملاً موجب شده که روند کسری تراز عملیاتی با شیب همسو با افزایش هر دو بخش درآمدی و هزینهای ادامه یابد، بهگونهای که در عملکرد سال 1392 شاهد بروز میزان حدود 66.9 درصد کسری تراز عملیاتی به درآمدهای عمومی در مقابل میزان 65.1 درصد کسری واقعی تراز عملیاتی در سال 1384 هستیم.
از سوی دیگر، دغدغه و تشویش افزایش مبلغ کسری که از مبلغ 130 هزار و 509 میلیارد ریال در سال 1384 به مبلغ 480 هزار و 261 میلیارد ریال در سال 1392و پیشبینی بروز کسری به مبلغ حدود 521 هزار و 553 میلیارد ریال در سال 1393 شده و در نتیجه با چنین رویکردی مسلماٌ در سالهای آتی با تقلیل درآمد حاصل از صادرات نفت خام هیچگونه منبعی جهت اجرای طرحهای تملک داراییهای سرمایهای باقی نخواهد ماند بهواقع، این حقیقت را که به ناچار کلیه عواید فروش صادراتی نفت خام باید صرف تأمین کسری تراز عملیاتی شود، نمیتوان نادیده گرفت، مضافاً این که کاهش و حذف منابع حاصل از فروش سهام شرکتهای دولتی با اجرای قانون اصل «44» قانون اساسی و آثار تقلیل سود سهام دولت از شرکتهای دولتی در سالهای آتی، نگرانی نحوه جبران کسری تراز پرداختهای جاری را بسیار جدی و قابلتوجه خواهد کرد.
مقایسه منابع عمومی دولت بر اساس بودجه مصوب و عملکرد
همانطور که مشاهده میشود، تفاوت ارقام مصوب و عملکرد تا سال 1388 بسیار اندک بوده است، اما از سال 1388 به دلیل جلسات غیررسمی که در مجلس و دولت برگزار میشد و همچنین به دلیل عدم پیروی دولت از بودجه مصوب، اختلاف بین ارقام مصوب و عملکرد دولت افزایش مییابد بهطوریکه در سال 1392 مغایرت 30 درصدی بین ارقام مصوب و عملکرد مشاهده میشود.
این موضوع ازآنجهت نکته مهمی است که میتواند سبب کاهش کارآمدی بودجهنویسی شود و لذا بررسیهای صورت گرفته روی بودجه در مجلس را بیاثر کرده و حتی بنا بر شواهد، باعث افزایش این مغایرتها در کل بودجه شود. لذا پیشبینی میشود اگر روند عملکرد به همین شکل ادامه داشته باشد(پیشبینی میشود عملکرد منابع در سال 1394 در حدود 160-170 هزار میلیارد تومان باشد)، در سال 1394 نیز شاهد اختلاف 20 الی 30 درصدی بین عملکرد و مصوب بودجه باشیم.
مقایسه ارقام منابع مصارف عمومی دولت با درآمدهای عمومی
سهم درآمدهای عمومی از منابع عمومی دولت طی 10 سال اخیر بهطور متوسط حدود 45 درصد بوده که کمترین سهم مربوط به سال 1387 به میزان 38.8 درصد و بیشترین آن در سال 1391 به میزان 53.4 درصد است.
قطعاً در جهت تأمین اعتبارات هزینهای، عدم افزایش مناسب سهم درآمد عمومی بیش از رشد متوسط منابع عمومی دولت را نمیتوان منطقی و قابلقبول قلمداد کرد.
این موضوع نشان میدهد که دولت طی 10ساله اخیر برای اداره کشور، بهطور متوسط 55 درصد منابع درآمدی (واقعی) موردنیاز خود را از فروش داراییها (شامل داراییهای سرمایهای و داراییهای مالی) تأمین کرده است که اصلاً قابلقبول به نظر نمیرسد.
طی 10ساله اخیر، مدام فاصله بین درآمدها و منابع عمومی افزایشیافته است و درواقع منابع درآمدی موردنیاز دولت، بهطور فزایندهای از فروش داراییها تأمینشده است. این در حالی است که بر طبق سیاستهای اقتصاد مقاومتی، باید بودجه دولت از درآمدهای ناشی از فروش داراییها مستقل شود و لذا طی دهساله اخیر، دولت بر اساس سیاستهای اقتصاد مقاومتی عملنکرده است.
ملاحظه سهم درآمدهای عمومی از منابع عمومی دولت طی 10 سال گذشته بهوضوح نشان از روند رشد متوسط حدود یکدرصدی در هرسال دارد که با عنایت به افزایش نرخ تورم و اجرای قانون مالیات بر ارزشافزوده، این افزایش متوسط یکدرصدی نمیتواند رضایتبخش باشد، همچنین توجه به بخش مقایسه سهم درآمد مالیاتی در مقایسه با درآمد عمومی ضمن آنکه مؤید و گویای اهمیت ارقام مالیاتی از مجموع درآمدهای عمومی با متوسط سهم 68.2 ( طی 10 سال است، درعینحال بهوضوح نشان از ثابت بودن تقریبی این سهم با افزایش سالانه درآمدهای عمومی است، درحالیکه قطعاً در تحقق رویکرد افزایش سهم درآمد عمومی بهنحویکه تأمینکننده اعتبارات هزینهای شود، مسلماً ضرورت خواهد داشت علاوه بر تنوعبخشی به سایر بخشهای درآمدی در تحقق ارقام موردنظر درآمدهای عمومی، تواماً با اصلاح نظام مالیاتی نسبت به افزایش سهم درآمد مالیاتی نیز مبادرت شود.
همچنین سایر درآمدهای عمومی دولت نیز قابلافزایش است. بهعنوانمثال در بخش گمرکات، کم اظهاریها و یا قاچاق کالاها از مجاری غیررسمی یکی از موضوعاتی است که با رسیدگی مسئولین، میتواند موجبات افزایش درآمدهای عمومی دولت را فراهم نماید. البته در خود سرفصل درآمدهای مالیاتی نیز جای بحث بسیاری وجود دارد.
بهعنوان نمونه، نسبت کل درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی ایران در حدود 6-10 درصد است که به معنی آن است که بهطور متوسط از کل اقتصاد، 6 درصد مالیات گرفته میشود حالآنکه این نسبت در اغلب کشورها بالای 20 درصد است و این نشان از امکان افزایش درآمدهای مالیاتی دارد.
این موضوع عمدتاً ناشی از ناکارایی و ضعف نظام مالیاتی کشور است که سبب فرارهای مالیاتی متعدد شده است. در این زمینه نیز میتوان به سهم اندک مالیات بر ثروت (2600 میلیارد تومان) از کل درآمدهای مالیاتی(حدود 3.4 درصد) اشاره کرد که میتواند بسیار بیشتر از این ارقام تحقق یابد.
مقایسه ارقام و سهم درآمد صادرات نفت خام و میعانات گازی از منابع عمومی دولت
کاهش واقعی حجم درآمد و طبعاً مصارف دولت از محل صادرات نفت خام و میعانات گازی (در بخش درآمدهای واگذاری داراییهای سرمایهای) از مجموع ارقام منابع عمومی دولت، سالها است که مورد آرزو و هدفگذاری مسؤولین دلسوز نظام و اکثر اقتصاددانان، علیالخصوص به جهت تبعات ناشی از (تبدیل ارز به ریال) و افزایش دارایی خارجی بانک مرکزی بهعنوان یکی از مؤلفههای افزایش پایه پولی (پول پرقدرت) کشور بوده و علاوه بر آن تکلیف ابلاغشده در مجموعه سیاستهای کلی ابلاغی قانون برنامه پنجم توسعه در جلوگیری از خام فروشی نفت خام و همچنین سوق دادن منابع حاصله برای اجرا و انجام پرداختهای طرحهای تملک داراییهای سرمایهای (طرحهای عمرانی) و مولد نیز است که نتیجه طبیعی آن، مزید توجه به عملکرد و سهم موردنظر این درآمد از منابع عمومی دولت است.
توجه به ارقام ارائهشده عملکردی درآمد دولت از صادرات نفت خام ( ومیعانات گازی) طی سالهای قبل، نشان از این دارد که علیرغم اختصاص درصدی از این منابع به شرکت ملی نفت ایران، صندوق توسعه ملی ( حساب ذخیره ارزی) همچنان سهم درآمدی دولت از مجموع منابع عمومی از رقم و درصد قابلتوجه حدود 37 درصد متوسط 10 ساله برخوردار است، درحالیکه ارقام عملکردی منابع عمومی دولت در سال 1393 و مقایسه آن با سال 1384 مؤید رشد متوسط سالانه 8.28 درصدی طی 9 سال درمجموع این منابع است، درنتیجه رشد سالانه حدود 31.4 درصدی ارقام درآمد دولت از منابع حاصل از صادرات نفت خام (عملکرد سال 1384 در مقایسه با عملکرد سال 1393 با تسهیم بر 9 سال نشاندهنده پیشی گرفتن روند اتکا به نفت بر روند رشد منابع عمومی بوده و قطعاً نمیتواند رویکرد صحیح دولت در کاهش سهم دولت از منابع حاصله از صادرات نفت خام قلمداد شود. بدیهی است نحوه توزیع و تخصیص منابع حاصله در تأمین کسری تراز عملیاتی یا پرداخت تملک داراییهای سرمایهای نیز حائز اهمیت است.
بررسی مصارف عمومی دولت
بخش مصارف عمومی بودجه شامل سه بخش اعتبارات هزینهای (بودجه جاری)، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای بودجه عمرانی و اعتبارات داراییهای مالی است که سرجمع آن معادل با منابع عمومی دولت است. نکتهای که باید در اینجا بدان اشاره کرد این است که ارائه و استفاده از چنین دستهبندی برای بودجه دولت دارای هدف خاصی بوده است و آن این است که درآمدهای عمومی دولت باید صرف اعتبارات هزینهای، درآمدهای حاصل از داراییهای سرمایهای صرف تملک داراییهای سرمایهای و درنهایت منابع حاصل از واگذاری داراییهای مالی صرف تملک داراییهای مالی شود.