سرنوشت سهم ایران در دریای خزر؛ از امضای اکتائو تا ارسال به مجلس

دریای خزر به‌عنوان بزرگ‌ترین پهنه آبی محصور در خشکی جهان، همواره از اهمیت راهبردی، اقتصادی و زیست‌محیطی ویژه‌ای برخوردار بوده است؛ ضرورت تعیین رژیم حقوقی نوین برای این پهنه آبی، پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ و ظهور ۳ کشور جدید ساحلی شامل جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان، بیش از پیش احساس شد.

کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در ۱۲ آگوست ۲۰۱۸ (۲۱ مرداد ۱۳۹۷) در شهر آکتائو قزاقستان به امضای سران ۵ کشور ساحلی رسید، مهم‌ترین سند حقوقی در این زمینه محسوب و از آن به‌عنوان «قانون اساسی دریای خزر» یاد می‌شود.

لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی در دریای خزر در هشتمین سالگرد امضای آن در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷، به مجلس شورای اسلامی جمهوری اسلامی ایران ارسال شد؛ این رویداد در کنار نزدیک شدن به زمان برگزاری هفتمین اجلاس سران کشور‌های ساحلی دریای خزر در تهران سبب شد مفاد رژیم حقوقی دریای خزر و مباحثی مانند سهم ایران از این پهنه آبی گسترده در شمال جغرافیای کشور مورد بحث و بررسی قرار بگیرد.

داریوش صفرنژاد، کارشناس مسائل سیاسی و روابط بین‌الملل و علی مسعودیان، پژوهشگر حقوق بین‌الملل مهمان خبرگزاری میزان بودند تا در نشستی لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را بررسی کنند؛ گزیده‌ای از مباحث این دو کارشناس در زیر آمده است:

صفرنژاد

بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سابق، این اتحادیه به ۱۵ کشور تقسیم و همسایه شمالی ایران در دریای مازندران، دریای کاسپین یا دریای خزر به ۴ واحد مستقل به‌عنوان میراث‌داران همسایه شمالی ایران تبدیل شدند؛ چند ماه پس از استقلال این کشور‌ها یک کارگروه کارشناسی پنج‌جانبه بین ۵ کشور دریای خزر تشکیل شد که کارشان به مدت ۲۵ سال تدوین رژیم حقوقی مرتبط با این دریاچه بود؛ در کنار این روند زمینه‌سازی موافقت‌نامه‌های تخصصی مختلف توسط این کارگروه انجام شد که توسط کارگروه‌های کارشناسی دیگر تدوین و به امضای روسای جمهور و متعاقب آن به تصویب مجالس کشور‌های ساحلی رسید.

کشور‌های ساحلی بعد از ۲۵ سال که مذاکرات تدوین رژیم حقوقی اصلی در جریان بود، در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ با رویکردی سیاسی تصمیم گرفتند که موضوع‌های مورد اختلاف را از متن کنوانسیون بیرون بکشند و قول دادند که ۴ موافقت‌نامه حول این مسائل در مدت ۶ ماه تدوین شده و در اجلاس خارج از نوبت به امضای روسای کشور‌های ساحلی برسد و برای تصویب به مجالس کشور‌های ساحلی ارائه شود.

نتیجه این شد که کنوانسیون به شکل کاملا ناقص مبتنی بر رژیم حقوقی بخشی از سطح آب تقلبل یافت؛ یعنی این کنوانسیون در واقع کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر نیست، بلکه موافقت‌نامه رژیم حقوقی بخشی از سطح آب این دریا است؛ یکی از ایرادات اصلی که به این متن وارد شده، همین است؛ نخستین اشکال حقوقی این متن عنوان آن است؛ عنوان کنوانسیون کاملا نادرست است؛ قرار بود این کنوانسیون، کنوانسیون جامعی باشد که رژیم حقوقی بستر و زیر بستر و سطح آب و حتی هوا و فضای دریای خزر را هم در بر بگیرد، اما متاسفانه به دلیل تصمیم سیاسی در آن برهه، کنوانسیون به موافقت‌نامه‌ای که فقط مرتبط با رژیم حقوقی بخشی از سطح آب دریای خزر یا دریای کاسپین است، تقلیل یافت.

برابر بررسی‌هایی که همان مقطع هم انجام شد و بی‌توجهی از منظر سیاسی به این کنوانسیون توسط امضاکنندگان آن، این موافقتنامه ۲۴ ماده‌ای دست‌کم ۳۰ غلط حقوقی دارد؛ پرداختن به محتوای متن تدوین‌شده، خود یک بحث مفصل است.

اگر کنوانسیون به این شکل به تصویب برسد، خروجی این خواهد بود که در وضعیت فعلی سهم تاریخی ما در دریای خزر تا سه‌ونیم درصد تقلیل پیدا می‌کند؛ در عین حال، اقدام‌های خودسرانه و تکروی‌هایی که کشور‌های ساحلی خارج از روال کنوانسیون به شکل دوجانبه و چندجانبه با هم طی سال‌های گذشته انجام دادند، بستر و زیر بستر دریای خزر به‌عنوان موضوع اصلی و منابع و معادن آن را در بر می‌گیرد، با هم تقسیم کردند؛ آن محدوده‌ای که تقسیم نشده بود، محدوده جنوبی مابین ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان است.

تا زمانی که بستر و زیر بستر دریای خزر مابین ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان تقسیم نشده است، ایران نباید به هیچ‌وجه زیر بار تعیین رژیم حقوقی سطح آب برود.

مسعودیان

برای بررسی وضعیت فعلی کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر از لحاظ حقوقی باید این مسئله را مورد توجه قرار داد که ایران در ۱۲ آگوست ۲۰۱۸ کنوانسیون را امضا کرد و طبیعتا مطابق کنوانسیون وین حقوق معاهدات ۱۹۶۹ امضا لزوما به تنهایی تعهد حقوقی برای کشور ایجاد نمی‌کند و به موجب ماده ۲۲ همین کنوانسیون پس از تودیع پنجمین سند تصویب که مربوط به سند تصویب کشور جمهوری اسلامی ایران است، لازم‌الاجرا است؛ ۴ کشور ساحلی دیگر سند تصویب‌شده را به قزاقستان به‌عنوان امین معاهده تودیع کرده‌اند؛ اکنون فقط سند تصویب ایران باقی مانده است تا پس از تصویب در مجلس و تودیع آن، کنوانسیون لازم‌الاجرا شود.

تا به امروز که ما در حال صحبت درباره کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر هستیم، این کنوانسیون عملا قابلیت اجرای حقوقی ندارد؛ در ارتباط با اینکه کنوانسیون جامع نیست، باید گفت که خود کنوانسیون رژیم حقوقی اکتائو همه چیز را تعیین تکلیف نکرده است؛ به‌عنوان مثال، در بند یک ماده ۸ در ارتباط با تحدید حدود بستر و زیر بستر موضوع به توافق‌های دوجانبه میان کشور‌های ساحلی سپرده شده است؛ یعنی ایران با کشورهای ترکمنستان و جمهوری آذربایجان توافق دوجانبه‌ای در ارتباط با بستر و زیر بستر داشته باشد؛ این به موجب حقوق بین‌الملل عملا به توافق‌های دوجانبه واگذار شده است.

مسئله دیگر هم تلقی غلط از کنوانسیون است که در قالب شایعه‌ها در کشور مطرح شده است؛ گفته می‌شود، سهم ایران از ابتدا ۵۰ درصد از دریاچه خزر بوده است؛ این یک تلقی غلط است، چراکه بیشتر کسانی که چنین ادعایی را مطرح می‌کنند، به ماده ۱۱ عهدنامه مودت میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۲۰ اشاره می‌کنند؛ عبارتی که در آنجا به‌کار برده شد equal right of freedom of navigation است، یعنی ۲ طرف ایران و اتحاد جماهیر شوروی در آن زمان برای حق برابر کشتیرانی در دریای خزر توافق کرده بودند؛ پیش از آن، ایران به موجب عهدنامه ترکمنچای حتی حق نداشت کشتی جنگی در دریای خزر داشته باشد؛ توافق ۱۹۲۰ این را ملغی کرد و مجموعه‌ای دیگر از امتیازات را به ایران بازگرداند؛ چیزی که در آن معاهده دوجانبه یا همان عهدنامه مودت و دوستی لحاظ شد، صرفا این است که ۲ طرف از حق متساوی آزادی کشتیرانی در دریای خزر برخوردار هستند.

عموم مردم یا آن‌هایی که غیرحقوقی هستند، معمولا این را به سهم برابر ایران از دریای خزر تعبیر می‌کنند.

صفرنژاد

مدخل ورود به بحث در متنی که ۲۵ سال مذاکرات کارشناسی برای آن انجام شد، این بود که این کنوانسیون در ادامه کنوانسیون‌های منعقده بین ایران و همسایه شمالی یعنی اتحاد جماهیر شوروی است و در ادامه آن به دلیل وضعیت حقوقی که در این کشور‌ها رخ داده، مورد تدوین قرار گرفته است؛ متاسفانه یکی از چیز‌هایی که از متن برداشته شد، همین بود؛ یعنی در واقع هویت تاریخی ما را در اینجا دفن کردند.

۴ همسایه شمالی ایران در دریای خزر، ۳۴ سال است که به کشور تبدیل شدند؛ حتی روز استقلال جمهوری فدراسیون روسیه در تقویم ملی این کشور ۳۴ سال پیش ذکر شده است؛ متاسفانه با دادن رضایت به برداشته شدن این موافقت‌نامه‌ها بین ایران و همسایه شمالی، ما تاریخ خود را دفن کردیم؛ به ما ارتباطی ندارد که همسایه شمالی ما فروپاشیده و در اطراف دریای خزر به ۴ تکه تبدیل شده است؛ ما باید محکم می‌ایستادیم و بر تاریخ و تمدن خود تاکید می‌کردیم.

نکته بعدی که باز باید به آن توجه می‌شد، اما نشد، این است که ایران در طول تاریخ قرارداد‌های متعددی با همسایه شمالی داشت که در هیچ‌کدام از این قرارداد‌ها به تحدید حدود مرزی اشاره نشده است؛ یعنی هیچ محدوده‌ای یا مرز مشخصی بین ایران و همسایه شمالی قید نشده است، اما به لحاظ عرف و رویه‌های جاری تا زمان مقطع فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی به‌عنوان همسایه شمالی ایران در این دریاچه، حدود ۱۲ درصد دریا دست ایران و ۸۸ درصد دست شوروی سابق بود.

ما یک راهبرد ملی مصوب جامع در ارتباط با خزر در کشور داریم که در دولت هفتم تدوین شد و به تصویب مراجع قانونی و شورای عالی امنیت ملی هم رسید؛ رهبر شهید هم این راهبرد را امضا کردند؛ راهبرد ملی در قبال دریای خزر این بود که ۵ کشور ساحلی در اطراف دریای خزر هستند که هر کشور از ۲۰ درصد بستر و زیر بستر بهره‌مند شوند و رژیم حقوقی سطح آب مشاع باشد؛ ابتدا بستر و زیر بستر تقسیم شود، بعد رژیم حقوقی سطح آب یا رژیم حقوقی فضای دریای خزر مورد تدوین قرار بگیرد.

در نهایت با بی‌اعتنایی به سند راهبرد ملی و دستور رهبری نظام، در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ به یک‌باره با یک تصمیم سیاسی این سند راهبردی امضا شد.

اصل ۷۸ قانون اساسی اعلام می‌کند که برای جابجا شدن یک وجب میله مرزی ایران، باید چهار پنجم نماینده‌ها رای بدهند، اما در اصل دیگر قانون اساسی آمده است که اگر دو سوم نماینده‌ها برگه‌ای را امضا کنند، دولت استیضاح می‌شود؛ یعنی جایگاه قلمرو سرزمینی از موجودیت دولت طبق قانون اساسی بالاتر است؛ بنابراین، زمانی که در مورد قلمرو سرزمینی تصمیم می‌گیریم نمی‌توانیم این امر را فدای تصمیم‌های سیاسی کنیم؛ این نکته کلیدی است که باید مدنظر داشته باشیم.

ما اگر بدون تقسیم بستر و زیر بستر به رژیم حقوقی سطح آب بدون اینکه در متنی که قرار است تصویب شود، سه‌ونیم درصد قید شده باشد، تن بدهیم، در عمل مالک سه‌ونیم درصد این دریا خواهیم بود که همین مشکلات متعددی را به لحاظ حقوقی و منافع و امنیت ملی برای ما ایجاد خواهد کرد؛ در عین حال، باعث خواهد شد که در آینده‌ای که معلوم نیست چه زمانی باشد، موقعی که می‌خواهیم در مورد بستر، زیر بستر یا فضای دریای خزر با هم به توافق برسیم، سندی را دست جمهوری آذربایجان و ترکمنستان داده باشیم که با ما بجنگند.

ما که به لحاظ تاریخی دست‌کم برای ۱۲ درصد اینجا تسلط داشتیم؛ منابع حقوق بین‌الملل عرف‌ها و رویه‌های جاری هستند؛ بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی هم تا به امروز روی ۲۰ درصد دریای خزر هم در سطح آب هم در هوا اعمال حاکمیت کردیم؛ حالا چرا باید بدون اینکه بستر و زیر بستر تقسیم شود، این را به سه‌ونیم درصد تقلیل دهیم؟ این همان نکته اعتراضی است که باید مدنظر قرار بگیرد.

مجلس شورای اسلامی باید پیوستی را روی کنوانسیون گذاشته و کنوانسیون را به دولت بازگرداند و دولت محترم هم طی نامه به ۴ کشور ساحلی اعلام کند که شما در سالیان گذشته بستر و زیر بستر را با هم تقسیم کردید، حالا تشریک مساعی کنید بستر و زیر بستر بین ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان و همین طور فضای دریای خزر تقسیم شود؛ بعد در قدم آخر کنوانسیون را ببریم و رژیم سطح آب را تصویب کنیم و لاغیر؛ تا زمانی که منافع ملی ما تامین و قلمرو سرزمینی ما تعیین نشده است، نباید زیر بار تصویب رژیم سطح آب برویم، زیرا پس از آن ما باید دنبال ۴ کشوری باشیم که همه مسائلشان حل شده است؛ آن‌ها تمام نفع کامل را از دریای خزر می‌برند، اما ما هیچ استفاده‌ای از دریای خزر نداریم؛ ما همین حالا اگر این کنوانسیون را تصویب نکنیم، ۲۰ درصد دریا دست ماست و با تصویب این کنوانسیون بدون تقسیم بستر و زیر بستر مالک سه‌ونیم درصد در سطح آب خواهیم بود.

مسعودیان

۲ توافق تاریخی قبلی یعنی ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ با پیوستن جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون اکتائو به صرف اینکه در کنوانسیون به آن‌ها اشاره نشود، دفن نمی‌شوند؛ در حقوق بین‌الملل این امر لزوما بدان معنا نیست که آن معاهده‌ها از اعتبار افتاده‌اند یا بین طرفین لازم‌الاجرا نیستند؛ چرا شما از عبارت دفن شدن استفاده کردید؟

صفرنژاد

همسایه شمالی دیگر وجود ندارد، یعنی ما هر جا اقامه دعوی کنیم، طرف دعوای ما وجود ندارد؛ اگر شما بخواهید قلمرو سرزمینی خود را در اینجا هویت بدهید، باید به آن پیشینه اشاره می‌کردید، کمااینکه شده بود؛ ۲۵ سال این قید در مدخل ورودی و مقدمه این کنوانسیون بود، اما برداشته شد و دلیل هم این بود که این امر به نفع ما بود؛ ما به لحاظ تاریخی اینجا مالکیم و هویت داریم، اما آن‌ها نه؛ ما می‌خواستیم در ادامه بحث از اصل انصاف در حقوق بین‌الملل استفاده کرده و مجموعه مستنداتی را مستمسک قرار بدیم که طرف مقابل ما را خلع سلاح کرد؛ یکی از اشکال‌هایی که اکنون در متن کنوانسیون وجود دارد، همین است که نگفته است اگر دعوایی رخ داد، سازوکار دعوا چیست؟

مسعودیان

به‌صورت کلی گفته شده است.

صفرنژاد

از همه چیز به‌صورت کلیات عبور شده است؛ ضمن اینکه کنوانسیون حقوق دریا‌ها ۱۹۸۲ اعلام می‌کند که رژیم حقوقی دریاچه‌ها و دریا‌های بسته را کشور‌های ساحلی تدوین می‌کنند؛ جمهوری اسلامی ایران کنوانسیون ۱۹۸۲ را به لحاظ سیاسی امضا کرد، اما مجلس شورای اسلامی وقت آن را تصویب نکرد؛ غیر از ما ۴۰ کشور دیگر هم کنوانسیون ۱۹۸۲ را امضا کردند، اما مجالس آن‌ها هم تصویب نکرده‌اند؛ پس کشور‌ها و دولت‌ها می‌توانند در مقاطعی تصمیم‌های سیاسی بگیرند، اما لاجرم هر تصمیم سیاسی و تعهد بین‌المللی سیاسی اگر مطابق با منافع ملی آن‌ها نبود، قرار نیست که پذیرفته شود؛ در طول تاریخ هیچ کدام از این معاهده‌ها محدوده‌بندی نکرده و بین ما و همسایه شمالی محدوده تعیین نشده است، اما به لحاظ عرف ۱۲ درصد حدودا یعنی از حد تقاطع مرز ما با جمهوری آذربایجان در آستارا تا تقاطع مرز ما با ترکمنستان به نام حسینقلی و حسنقلی - هر ۲ استفاده می‌شوند- خطی کشیده می‌شد؛ این به لحاظ عرف و رویه جاری محدوده‌ای بوده که رعایت می‌شد که حدود ۱۲ درصد است.

بعد از فروپاشی شوروی سابق ما با هویت جدیدی در همسایگان شمالی مواجه شدیم، بحث تقسیم بر ۵ در بستر و زیر بستر رژیم سطح آب را مشاع مطرح کردیم.

مسعودیان

شما می‌فرمایید مشاع؛ این کلمه در کجای کنوانسیون اکتائو استفاده شده است؟

صفرنژاد

این سند راهبردی ماست و بر پایه آن هم در کنوانسیون اکتائو برای دریای خزر یک آب داخلی قبل از خط مبدا سطح آب و یک آب سرزمینی که ۱۵ مایل سرزمین ذکر شده، ۱۰ تا منطقه ماهیگیری و بقیه هم پهنه مشترک آبی دیده شده است؛ این پهنه مشترک آبی هم به معنای مشاع است.

مسعودیان

از لحاظ حقوقی لزوما به معنای مشاع نیست.

صفرنژاد

منظور من در متن است؛ الان از دوران تدوین متن گذشته است؛ تنها چیزی که اکنون می‌توانیم در آن ان‌قلت بیاوریم، متنی است که قرار است در مجلس شورای اسلامی تصویب شود؛ این متن، می‌گوید که شما یک آب داخلی دارید.

مسعودیان

آب داخلی برای همه یکسان است.

صفرنژاد

نه برای همه یکسان نیست.

مسعودیان

چرا یکسان است؛ اگر ما ۱۰ مایل آب سرزمینی داریم، ۴ کشور ساحلی دیگر هم دارند.

صفرنژاد

بله، در سطح آب دارند؛ بستر و زیر بستر چه؟ آن‌ها بستر و زیر بستر را تقسیم کرده‌اند، اما ما نکردیم.

مسعودیان

شما می‌فرمایید که یک چیز تاریخی بین ایران و شوروی درباره دریای خزر بوده است؛ من یک سوال دارم؛ شما به عرف و حقوق بین‌الملل اشاره می‌کنید؛ در حقوق بین‌الملل گفته می‌شود که مهم‌ترین اصلی که مبنای بسیاری از آرای دیوان بین‌المللی دادگستری و دادگاه بین‌المللی حقوق دریا‌ها (ایتلوس) در قضایای تحدید حدود بوده است، غلبه خشکی بر دریا است؛ عرض من این است که شوروی به چند کشور تقسیم شده است، مرز‌های ما گسترش نیافته یا کم نشده است؛ ایران ما در سال‌های گذشته در زمان توافق با شوروی یا توافق بحرپیمایی و بازرگانی سال ۱۹۴۰ در جای خود بوده است؛ یعنی مرز ما همان خط آستارا حسینقلی خان که همان حدود ۱۱ درصد حساب می‌شود، بوده است.

صفرنژاد

ما در ۲۵ سال مذاکرات گفتیم که خط مبدا تقسیم سطح آب ما از آستارا حسینقلی خان شروع می‌شود، زیرا جغرافیای خدادادی خزر پیشروی آب در خشکی است.

مسعودیان

این چطور ممکن است؟

صفرنژاد

سند راهبردی نظام این را تدوین کرده است؛ وزارت امور خارجه یک کارگزار نظام است؛ سیاست خارجی را نظام تدوین و تصویب می‌کند و وزارت خارجه مذاکره و دیپلماسی می‌کند؛ سند راهبردی نظام جمهوری اسلامی ایران که در حوزه خزر در دولت هفتم تدوین شده و به امضای همه ارکان نظام و حتی رهبر شهید رسیده و ابلاغ شده است، سندی است که ۲۵ سال دستور مذاکراتی داشته است.

مسعودیان

مبنای خط عادی را می‌فرمایید؟

صفرنژاد

ما اصلا به آن‌ها کار نداریم؛ محتوایی که در مذاکرات مورد مذاکره قرار گرفته، سند راهبردی جمهوری اسلامی ایران در حوزه خزر بوده است؛ این به اطلاع طرف‌های مقابل هم رسانده شد و گفته شد که این رژیم حقوقی سطح آب است؛ آن چیزی که باید توافق می‌شد و نشد، بستر و زیر بستر است؛ ما یک خط مبدا برای تقسیم سطح آب و یک خط مبدا برای تقسیم بستر و زیر بستر می‌خواهیم؛ ۸ سال است که یک کارگروه کارشناسی در مورد خط مبدا سطح آب صحبت می‌کند؛ این برای رژیم سطح آب است و به بستر و زیر بستر ما کمک نمی‌کند، زیرا ما برای تقسیم بستر و زیر بستر هم نیاز به خط مبدا داریم و باید با جدیت خط مبدا دنبال شود.

مسعودیان

مبنای اینکه می‌فرمایید خط مبدا تعیین بستر و زیر بستر و سطح آب متفاوت است، چیست؟

صفرنژاد

باید رژیم مشخص شود؛ تشریک مساعی که در آن ۲۵ سال در جریان بود، این بوده است که ما بستر زیر بستر را با یک توافق پنج‌جانبه با هم تقسیم کنیم نه دوجانبه، اما کشور‌ها با زیاده خواهی سال ۱۹۹۸، ۲۰۰۰، ۲۰۰۷، ۲۰۱۴ و ۲۰۲۱ به‌صورت دوجانبه با هم قرارداد امضا کرده، بستر و زیر بستر را تحدید حدود و تقسیم کردند؛ مبنای آن‌ها خط میانی بوده است؛ امروز حدودا ۴۸ درصدونیم را در آن بالا با هم تقسیم کردند.

مسعودیان

آیا این رقم از سهم ما کم و زیاد می‌کند؟ اگر آستارا حسینقلی خان را در نظر بگیریم، چطور می‌توانیم یک بستری را برای خودمان تحدید حدود کنیم که به قلمرو خشکی آن ۴ کشور نزدیک شود؟

صفرنژاد

ما در ۳۴ سال گذشته ۱۴ منبع یا حوزه نفت و گاز حفاری کردیم که ۳ مورد به نفت و گاز رسید که درش را بستیم؛ این در محدوده ۱۴.۷ درصدی بوده است؛ ما در حوزه البرز که در محدوده ۲۰ درصدی است، سال‌ها حضور داشتیم و کار اکتشاف کردیم و هیچ کدوم هم مورد اعتراض هیچ کشوری نبوده است؛ یعنی هر ۵ کشور ساحلی با هم توافق کردن در حوزه بستر و زیر بستر تقسیم بر ۵ را پذیرفته بودند؛ بعد گفتند سطح آب مشاع؛ این را هم به آب داخلی، دریای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و پهنه مشترک در نظر گرفتند؛ این ۴ مورد را در نظر گرفتند؛ برای اینکه با کنوانسیون حقوق دریای ۱۹۸۲ هم شباهت نداشته باشد برای آب داخلی چیزی تعیین نکردند و آب سرزمینی را ۱۵ و محدوده ماهیگیری را هم به جای منطقه ویژه اقتصادی ۱۰ مایل دریایی در نظر گرفتند؛ برای اینکه دقیقا با رژیم دریاچه‌های بسته یا دریای بسته تطابق پیدا کند؛ این رژیم سطح آب است، اما بحث ما الان سطح آب نیست، بلکه می‌گوییم اگر ما سطح آب بپذیریم، در طول تاریخ در همه موافقت‌نامه‌های ما مرزی تعیین نشده است.

مسعودیان

پس قبول دارید که سطح آب بین همه کشور‌ها مساوی است؟

صفرنژاد

نه، مساوی نیست، بلکه به اندازه ساحلشان است؛ چیزی که مساوی است محدوده آب سرزمینی است.

مسعودیان

شما اصل غلبه خشکی بر دریا را قبول دارید؟

صفرنژاد

بله، اما هر چه پیش‌تر می‌رویم، زیاده‌خواهی جمهوری آذربایجان و ترکمنستان بیشتر می‌شود.

مسعودیان

من با شما موافقم؛ باید مقابل این زیاده‌خواهی ایستاد.

صفرنژاد

آن‌ها کار را تا جایی پیش می‌برند که حتی سهم ما به زیر ۱۲ درصدی برسد که در طول تاریخ در سطح آب در دست ما بوده است؛ ما یک رژیم بستر و زیر بستر داریم که از سال ۱۹۹۸ یعنی از ۱۸ سال پیش، رفتند تقسیم‌های خود را شروع کرده، به انجام رساندند و توافق کردند؛ تصویب این کنوانسیون در مجلس ما به معنای تایید زیاده‌خواهی آن‌ها است؛ از اول قرار بوده ۵ کشور با هم تشریک مساعی کنند، اما این کشور‌ها رفتند دو تا دوتا باهم کار را انجام دادند؛ واسطه‌های خارجی هم برای انجام این کارشان داشتند؛ سر ما بی‌کلاه ماند؛ ما نشستیم و گفتیم تقسیم بر ۵، تشریک مساعی یا کاری نکردیم، اما آن‌ها رفتند و کار خودشان را پیش بردند.

خلاصه خواسته ما این است؛ همان‌طور که آن کشور‌ها بستر و زیربستر را تقسیم کردند، روسیه و قزاقستان باید کمک کنند بین ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان بستر و زیر بستر باقی‌مانده در خزر تقسیم بر ۳ شود؛ اصلا از خط میانی که آن‌ها انجام دادند، استفاده می‌کنیم؛ بستر و زیربستر که تقسیم شد، فضای دریای خزر را تقسیم می‌کنیم که متاسفانه نه در این کنوانسیون و نه در دیگر کنوانسیون‌ها و موافقت‌نامه‌ها در رابطه با این دریاچه، در مورد هوا و فضا صحبتی نشد.

مسعودیان

چرا درباره فضا صحبت شده است.

صفرنژاد

هیچ محدوده رژیمی تعیین نشده است.

مسعودیان

در ماده ۲ درباره تعیین فضای هوایی خزر هم صحبت شده است؛ باید درباره این موضوع هم توافق جداگانه‌ای انجام شود.

صفرنژاد

این موارد در متن به مدت ۲۵ سال داخل پرانتز بوده است؛ با خواندن کنوانسیون متوجه سکته آن می‌شوید، زیرا براساس تصمیم سیاسی و نه حقوقی، داخل پرانتزی‌ها را بیرون کشیدند، اما جمله‌ها را اصلاح نکردند؛ چرا فضا برای ما مهم است، زیرا در ۳ جنگ تحمیلی اخیر، جنگنده‌های آمریکایی از همین فضا برای هدف قرار دادن مواضع در برخی نقاط کشور استفاده کردند و وقتی ما سراغ مقصر رفتیم، همه سر باز زدند؛ ما هیچ موافقت نامه‌ای درباره فضای دریای خزر نداریم؛ از ابتدا تا به الان کسی تصور این امر را نمی‌کرد.

مسعودیان

فکر می‌کنید وجود موافقت‌نامه باعث می‌شود که جنگنده‌های آمریکا و رژیم صهیونیستی دست به اقدام مشابه نزنند؟

صفرنژاد

بحث سر نیامدن آن‌ها نیست؛ بحث این است که در پاسخ به چرایی تصویب کنوانسیون گفته می‌شود که هدف داشتن مستمسکی برای پاسخگو کردن است؛ ما می‌گوییم که نه‌تنها مستمسکی دست شما نمی‌آید بلکه مشروعیتی می‌دهید که نتوانید یقه کسی را بگیرید.

شاید بپرسید سه‌ونیم درصد چیست؟ چیزی که اکنون مذاکره می‌شود برابر ریل‌گذاری، ما روی آب داخلی ۳ درصد بحث می‌کنیم؛ بعد از آب داخلی که خط مبدا ترسیم شود، یک دریای سرزمینی را می‌توانیم اعمال حاکمیت کنیم؛ بعد از آن پهنه مشترک می‌شود که طرف‌های مقابل یعنی جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان می‌روند نیروی خارجی تحت پرچم خودشان می‌آورند و می‌توانند در دریا از شما راهزنی کنند و راه را دریا به بهانه تحریم به روی شما ببندند؛ همین بن‌بستی که در هرمز ایجاد شده است، این بالا هم رقم می‌خورد؛ فرقش این است که در اینجا ما خودمان سند می‌دهیم.

ایران تنها کشور ساحلی دریای خزر است که بخش قابل توجهی از جمعیت آن در نوار ساحلی سکونت دارند و باید در تعیین رژیم حقوقی خزر، مسائل جمعیتی، امنیتی و زیست‌محیطی سواحل کشور نیز مورد توجه قرار گیرد؛ جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان طی سال‌های گذشته از برخی خلأ‌های حقوقی موجود استفاده کرده‌اند و موضوع حضور و عبور نیرو‌های نظامی خارجی در منطقه خزر، یکی از مواردی است که باید به‌صورت صریح و بدون ابهام در متن حقوقی مشخص شود.

صرف ممنوعیت حضور نیرو‌های نظامی خارجی کافی نیست، بلکه باید عدم حضور نیرو‌های نظامی خارجی تحت پرچم کشور‌های ساحلی و همچنین عبور نیرو‌های نظامی کشور‌های خارجی از قلمرو این کشور‌ها نیز به‌طور روشن تعیین تکلیف شود.

نیروی هوایی و دریایی ارتش جمهوری اسلامی ایران طی دهه‌های گذشته در این منطقه فعالیت‌های مرزبانی و حاکمیتی داشته است، اما اکنون نگرانی این است که با تصویب کنوانسیون، محدوده‌ای که ایران سال‌ها در آن اعمال حاکمیت کرده، کاهش پیدا کند.

هر یک درصد از دریای خزر معادل حدود ۳۷۵۰ کیلومتر مربع است؛ اگر ایران از محدوده ۲۰ درصدی که طی ۳۴ سال گذشته در آن اعمال حاکمیت داشته، به حدود سه‌ونیم درصد عقب‌نشینی کند، مساحت قابل توجهی از محدوده مورد ادعای تاریخی و حاکمیتی کشور از دست خواهد رفت؛ طی سال‌های گذشته میلیارد‌ها دلار برای مطالعات، حفاری و فعالیت‌های نفت و گاز در این محدوده هزینه شده و بخشی از ذخایر نیز برای نسل‌های آینده در نظر گرفته شده است؛ بنابراین تعیین تکلیف بستر و زیر‌بستر خزر اهمیت ویژه‌ای دارد.

پیش از تصویب کنوانسیون در مجلس باید موضوع تقسیم بستر و زیر‌بستر میان ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان تعیین تکلیف شود، رژیم حقوقی فضای هوایی دریای خزر به‌طور مشخص روشن شود و موافقت‌نامه‌های الحاقی که در زمان امضای کنوانسیون وعده تدوین آن‌ها داده شده بود، به نتیجه برسد.

قرار بود ۴ رئیس‌جمهور کشور‌های ساحلی ظرف ۶ ماه نسبت به تدوین موافقت‌نامه‌های الحاقی، برگزاری اجلاس فوق‌العاده سران و طی مراحل تصویب در مجالس اقدام کنند، اما اکنون حدود ۸ سال از امضای کنوانسیون گذشته و این اقدام‌ها همچنان تعیین تکلیف نشده است.

اگر این مراحل پیش از تصویب کنوانسیون انجام شود، می‌توان درباره تصویب آن با اطمینان بیشتری تصمیم گرفت؛ اما اگر بدون تعیین تکلیف این موارد کنوانسیون تصویب شود، آیندگان خواهند پرسید چرا ایران بدون جبر و جنگ و فقط با یک امضا از محدوده‌ای که سال‌ها در آن اعمال حاکمیت داشته، عقب‌نشینی کرده است.

مسعودیان

بحث  باید به‌صورت دقیق تفکیک شود؛ اگر منظور سه‌ونیم درصد بستر و زیر‌بستر است، باید توجه داشت که کنوانسیونی که اکنون درباره آن بحث می‌کنیم، اساسا ناظر بر تقسیم منابع نیست و باید میان موضوع سطح آب و بستر و زیر‌بستر تفکیک قائل شد.

من از تصویب یا رد کنوانسیون دفاع همه‌جانبه نمی‌کنم؛ هر تصمیمی که منافع بیشتری برای کشور داشته باشد باید مورد توجه قرار گیرد و برای رسیدن به این تصمیم، اطلاعات دقیق و کارشناسی لازم است؛ برای مثال باید مشخص شود ایران چه میزان میدان نفتی در دریای خزر دارد، این میادین در چه فاصله‌ای از ساحل قرار گرفته‌اند و هر یک از این موارد چه تاثیری بر منافع ملی خواهد داشت

تعیین حدود باید با توجه کافی به اصول پذیرفته‌شده حقوق بین‌الملل انجام شود؛ یکی از اصول مهم در حقوق بین‌الملل دریاها، اصل غلبه خشکی بر دریاست و باید دید این اصل در مورد وضعیت خاص سواحل ایران در دریای خزر چگونه قابل اعمال است.

در یکی از بند‌های ماده یک کنوانسیون، حکمی وجود دارد که به نظر می‌رسد با توجه به شکل خاص ساحل ایران اهمیت بیشتری پیدا می‌کند؛ سواحل شمالی ایران شرایط جغرافیایی ویژه‌ای دارند و اقتصاد بخش قابل توجهی از مردم این مناطق نیز به فعالیت‌هایی مانند ماهیگیری وابسته است؛ بنابراین نمی‌توان مسئله کنوانسیون را به‌صورت کاملا صفر و صدی، یعنی صرف موافقت یا مخالفت، بررسی کرد؛ برای تصمیم‌گیری دقیق باید تمام ابعاد حقوقی، اقتصادی، منابع نفت و گاز، جغرافیای ساحل و اصول حقوق بین‌الملل به‌صورت کارشناسی بررسی شود.

با توجه به عواملی مانند خط آستارا و حسینقلی خان و همچنین معیار‌هایی که در آرای مراجع بین‌المللی برای تحدید حدود مورد توجه قرار گرفته است، ممکن است در مذاکرات دوجانبه بتوان به محدوده‌ای حدود ۱۱ تا ۱۵ درصد رسید، اما موضوع اعمال حاکمیت با بحث تحدید حدود متفاوت است.

وقتی از دریای سرزمینی صحبت می‌کنیم، چنین محدوده‌ای برای همه کشور‌های ساحلی در نظر گرفته می‌شود و نمی‌توان فقط از این منظر درباره میزان حاکمیت ایران قضاوت کرد؛ از سوی دیگر، منافع ملی را نیز باید از موضوع پذیرش یا عدم پذیرش قواعد حقوق بین‌الملل تفکیک کرد.

در عرصه بین‌المللی نمونه‌های متعددی از یک‌جانبه‌گرایی کشور‌ها وجود دارد و کشور‌ها همیشه مطابق قواعد حقوق بین‌الملل رفتار نمی‌کنند؛ بنابراین در تصمیم‌گیری سیاسی، علاوه بر قواعد حقوقی، باید منافع ملی نیز مورد توجه قرار گیرد.

صفرنژاد

ضرورت تعیین تکلیف ابهام‌های موجود در کنوانسیون باید مورد توجه باشد؛ ما هنوز وارد بحث منافع ملی نشده‌ایم، بلکه معتقدیم خود این کنوانسیون و موافقت‌نامه‌های مرتبط با آن، دارای ابهام‌ها و ایرادهای حقوقی متعددی است که بررسی آن‌ها نیازمند بحث مفصل است.

مجلس شورای اسلامی باید با صدور یک تفسیر یا درخواست رسمی، این مسائل را روشن کند؛ نخست باید موضوع تقسیم بستر و زیر‌بستر میان کشور‌های ساحلی، به‌ویژه میان ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان، تعیین تکلیف و در این مسیر باید از همکاری کشور‌های همسایه ازجمله روسیه و قزاقستان استفاده شود.

دومین موضوع، تدوین رژیم حقوقی فضای دریای خزر است و سوم اینکه ۴ موافقت‌نامه‌ای که در زمان امضای کنوانسیون وعده تدوین آن‌ها داده شده بود، باید نهایی شود؛ این موافقت‌نامه‌ها موضوع‌هایی ازجمله کشتیرانی، خطوط لوله نفت و گاز، نحوه تعیین خط مبدأ و استفاده کشور‌های محصور در خشکی از دسترسی به آب‌های آزاد را دربرمی‌گیرد.

بیش از ۸ سال از امضای کنوانسیون گذشته و این موافقت‌نامه‌ها هنوز تدوین نشده‌اند؛ بنابراین پیشنهاد ما این است که پیش از تصویب کنوانسیون، این موارد به‌روز و تعیین تکلیف شوند.

پس از حل این مسائل، می‌توان در گام چهارم درباره رژیم حقوقی سطح آب تصمیم گرفت و کنوانسیون را با رفع ابهام‌ها و مشکلات موجود به تصویب رساند؛ این موضوع نیازمند ایجاد تنش یا اختلاف با کشور‌های مقابل نیست و می‌توان از آن‌ها خواست تعهدهای خود را اجرایی کنند.

با استناد به اصل ۷۸ قانون اساسی باید از کشور‌های ساحلی مقابل خواسته شود این فرآیند را اجرایی کنند و پس از تعیین تکلیف مسائل مربوط به بستر و زیر‌بستر و دیگر موافقت‌نامه‌ها، ایران می‌تواند درباره رژیم سطح آب تصمیم‌گیری کند.

اگر این اقدام‌ها انجام نشوند، ایران برای تعیین محدوده خود در آینده با یک سند مکتوب مواجه خواهد بود که ممکن است مبنای استناد طرف‌های مقابل قرار گیرد؛ در حالی که ایران طی ۳۴ سال گذشته در محدوده‌ای حدود ۲۰ درصد اعمال حاکمیت داشته، نباید شتاب‌زده سندی را بپذیرد که از نگاه منتقدان می‌تواند این محدوده را در عمل به حدود سه‌ونیم درصد کاهش دهد.

عدد سه‌ونیم درصد به‌صراحت در متن کنوانسیون ذکر نشده است و این رقم از مجموع آب‌های داخلی و دریای سرزمینی محاسبه می‌شود؛ بخش قابل توجهی از منابع نفت و گاز اثبات‌شده ایران نیز طی دهه‌های گذشته در محدوده مورد اختلاف بستر و زیر‌بستر قرار داشته و حتی در بخش‌هایی از این محدوده حفاری انجام شده و به منابع نفت و گاز رسیده است؛ منابعی که برای استفاده در آینده نگهداری شده‌اند.

مسعودیان

دغدغه من نیز حفظ منافع ملی کشور است، اما از نظر حقوق بین‌الملل، درباره مبنای تعیین بستر و زیر‌بستر دریای خزر قبل و بعد از پیوستن ایران به کنوانسیون آکتائو، نیاز به بررسی دقیق‌تری وجود دارد.

حتی اگر پیش از تصویب کنوانسیون، کشور‌های حاشیه شمالی خزر با ایران همکاری کنند و نسبت به تحدید حدود بستر و زیر‌بستر اقدام شود، بعید می‌دانم به صرف انجام این اقدام پیش از تصویب کنوانسیون، تفاوت اساسی در نتیجه نهایی ایجاد کند، زیرا در هر دو حالت، تحدید حدود باید براساس اصول حقوق بین‌الملل انجام شود.

سیاست داخلی کشور‌ها یا اینکه یک سند به تایید بالاترین مقام‌های یک کشور رسیده باشد، به‌تنهایی مبنای تعیین حقوق کشور‌ها در عرصه بین‌المللی نیست؛ اگر دو کشور درباره تحدید حدود اختلاف داشته باشند و موضوع را با توافق به یک مرجع داوری بین‌المللی ارجاع دهند، این مرجع نیز اصول و قواعد حقوق بین‌الملل را مبنای بررسی قرار خواهد داد؛ بنابراین اگر بخواهیم واقع‌بینانه به موضوع نگاه کنیم، بعید می‌دانم فقط زمان انجام تحدید حدود، یعنی قبل یا بعد از تصویب کنوانسیون، به‌تنهایی باعث تغییر قابل توجه در درصد سهم ایران از بستر و زیر‌بستر شود.

اگر میادین نفتی و گازی مشخصی وجود دارد که حقوقی نسبت به آن‌ها از قبل ایجاد شده، باید این موضوع را به‌صورت جداگانه در مذاکرات دنبال کرد و تلاش کرد منافع این منابع تا حد امکان برای ایران حفظ شود.

در نهایت باید بررسی شود که پیوستن ایران به کنوانسیون در مقایسه با نپیوستن، کدام گزینه منافع بیشتری برای کشور ایجاد می‌کند؛ اگر نتیجه بررسی‌های کارشناسی نشان دهد که پیوستن به کنوانسیون در مجموع به نفع منافع ملی ایران است، می‌توان از آن حمایت کرد و اگر مشخص شود نپیوستن منافع بیشتری برای کشور دارد، باید این گزینه نیز مورد توجه قرار گیرد.

انتهای پیام/