گزارش «مفاهیم و الزامات جهش تولید» قرائت شد+متن گزارش

 

متن گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای اصل (۴۴) قانون‌اساسی در خصوص «مفاهیم و الزامات جهش تولید، ظرفیت‌ها، آسیب شناسی و ارائه راهبرد‌ها و راهکارها» که در اجرای ماده (۴۰) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی امروز (سه‌شنبه) مجلس قرائت شد به شرح زیر است:

مقدمه
حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری همواره یکی از سیاست‌های اعلام و بعضاّ اعمال شده ۴۰ سال اخیر در کشور بوده و صد‌ها حکم و مقرره قانونی، صرفا با هدف حمایت از تولید در ایران به تصویب رسیده است. پرداخت انواع تسهیلات ریالی و ارزی، اعطای انواع یارانه، ارائه زمین و انرژی ارزان، خرید‌های اجباری بخش خصوصی و دولتی از تولیدات داخلی و وضع تعرفه‌های وارداتی از آن جمله­اند.

اگر نتیجه حمایت از تولید را رشداقتصادی بدانیم، آمار صندوق بین‌المللی پول از تولید ناخالص داخلی کشور‌های منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا نشان می­دهد؛ در حال حاضر تولید ناخالص داخلی جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان سومین اقتصاد منطقه با کشور دوم یعنی عربستان سعودی بیش‌از ۸/۱ برابر و با کشور اول یعنی ترکیه، بیش‌از ۴/۲ برابر فاصله دارد. این درحالی است که براساس پیش‌بینی این آمار و تا سال ۲۰۲۰، این فاصله نه‌تن‌ها کاهش نمی‌یابد بلکه به‌ترتیب به بیش‌از ۲ و ۵/۲ برابر افزایش یافته، تاجایی‌که امارات متحده عربی نیز با رجحان ۱۲ درصدی تولید ناخالص داخلی خود نسبت به ایران، به رتبه‌ی سوم منطقه ارتقاء خواهدیافت. به‌عبارت دیگر در سال جاری و در نزدیکی سال پایانی سند چشم انداز ۲۰ساله نظام، جمهوری اسلامی ایران از نظر رشد اقتصادی پس ازچندین سال پسرفت، با حدود ۴۰۰ میلیارد دلار تولید ناخالص داخلی به رتبه‌ی چهارمین اقتصاد منطقه، تنزل می‌یابد.

با وجود رشد کم و منفی، برخی از حمایت‌های دولتی از تولید، واجد دستاورد‌های بزرگی هم بوده اند نظیر: ساخت زیرساخت‌های نسبتا مناسب حمل و نقل زمینی، هوایی، راه آهن، برق، مخابرات و... همچنین ساخت واحد‌های تولید بزرگی برای تأمین فولاد، سیمان، محصولات پتروشیمی و....

لکن با وجود این همه حمایت‌ها و تسهیلات، طی دهه­‌های ­اخیر، سهم سرمایه‌گذاری از تولید ناخالص داخلی ایران هم شاهد نوسانات شدیدی بوده و هم کیفیت لازم برای تحقق نرخ­های رشد بالا (هدف برنامه­های توسعه) را نداشته است. به نظر می‌رسد در حمایت از تولید و ایجاد جهش در آن، نقایص سیاستی وجود دارد که نه رشداقتصادی و نه میزان اشتغال بالا محقق نمی­شوند. بسیاری از محصولات صنعتی و تولیدی ایران، امکان رقابت در بازار‌های جهانی ندارند و تولیدکنندگان ایران نیز با وجود حمایت‌های متنوع و طولانی، شدیدا گلایه دارند. دلیل چیست؟ چرا سیاست‌های حمایت از تولید در ایران موفق نبوده است؟ چالش‌ها و خلأ‌های قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی در ایجاد جهش تولید در کشور چه بوده و نیازمند چه اصلاحاتی است؟

این گزارش در پی یافتن پاسخ به سوالات فوق، چارچوبی از راهبرد‌ها و سیاست‌های لازم جهت ایجاد جهش تولید در کشور را ارائه می‌دهد.

مفهوم‌شناسی جهش تولید
در تحلیل ترمینولوژی جهش کلی (جهش اقتصادی) با برداشت مفهومی از نظریه‌های رشد و توسعه در اقتصاد، می‌توان جهش را به عنوان یک تغییر کمی سریع و پر شتاب در تولید ناخالص داخلی یا GDP تفسیر کرد که هدف غایی آن دستیابی به رشد پایدار و یکنواخت و توسعه است. همچنین جهش تولید را می‌توان ایجاد شتاب در تحقق رونق تولید با بهره‌گیری بهینه از امکانات و پتانسیل‌های محلی، ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی و با مشارکت و هماهنگی کلیه نهاد‌ها و اشخاص مرتبط جهت ایجاد رونق اقتصادی و اجتماعی پایدار تا سطحی که کشور را به عنوان یک کشور قوی مطرح سازد تعریف کرد.

به نظر می‌رسد دو نکته محوری در جهش تولید را باید مد نظر قرار داد؛ اول، امکان فنی و سخت افزاری تولید و دوم، امکان سیاستی و نرم افزاری تولید. دولت و حاکمیت بیشتر می‌تواند در بعد سیاست گذاری و ایجاد محیط مناسب کسب و کار چه از منظر محور‌ها و چالش‌های کسب وکار از منظر مطالعات داخلی و چه از منظر مطالعات بین‌المللی نظیر هر یک از معیار‌های ده گانه انجام کسب و کار بانک جهانی مشتمل بر تسهیل در شروع کسب و کار، دریافت مجوز‌های ساخت، دریافت برق، ثبت مالکیت، دریافت اعتبار، حمایت از سرمایه‌گذاران خرد، پرداخت مالیات، تجارت فرامرزی، اجرای قرارداد‌ها و حل و فصل ورشکستگی به بخش خصوصی کمک کند تا بخش خصوصی بتواند با فراغت بال به مسیر رونق تولید و شتاب‌بخشی بیشتر آن و دستیابی به هدف جهش تولید گام نهد.

ظرفیت‌شناسی جهش تولید در بخش‌های اقتصادی
بخش صنعت

بخش صنعت متاسفانه در تولید ناخالص داخلی از جایگاهی که باید داشته باشد برخوردار نیست. این درحالی است که ظرفیت‌های بالقوه زیادی در این حوزه بویژه نسبت به دانش فنی بالا، حجم عظیم فارغ التحصیلان مهندسی، ظرفیت‌های خالی تولید در زیربخش‌های مختلف وجود دارد، ولی به دلایل مختلف این ظرفیت‌ها آنگونه که باید و شاید استفاده نشده است.

در بخش شناخت ظرفیت‌های نرم افزاری می‌توان به اسناد بالادستی نظام در بخش صنعت، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، احکام قانون برنامه ششم توسعه، قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر، قانون معادن، سیاست‌های بیانیه گام دوم و با تمرکز بر قواعد و مقررات و آیین نامه‌های اجرایی در سطح دستگاه‌های اجرایی و عملیاتی نمودن قوانین روی زمین مانده اشاره کرد. در بخش ظرفیت‌های سخت افزاری و امکانات فنی تولید، استفاده از ظرفیت تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و منابع ریالی صندوق توسعه ملی با اولویت نوسازی ماشین آلات و تجهیزات صنعتی در اکثر رشته فعالیت‌های صنعتی به خصوص صنایع نساجی و پوشاک در دستیابی به هدف جهش تولید در بخش صنعت و معدن می‌تواند مورد توجه قرار گیرد. در زنجیره فولاد، مس و آلومینیوم، داخلی‌سازی عمده تجهیزات مورد نیاز برخی قطعات گلوگاهی و مواد اولیه مصرفی مانند الکترود‌های گرافیتی، برخی مواد نسوز، فروآلیاژها، پودر آلومینا و ... که وارداتی هستند و بدون آن‌ها امکان تولید وجود نخواهد داشت، نیازمند چاره اندیشی توسط دولت است.

بخش معدن و صنایع معدنی

بخش معدن و صنایع معدنی ایران یکی از حوزه‌های مهم اقتصاد کشور به شمار می‌رود، به طوری که در سال‌های اخیر به طور متوسط بیش از ۲۰ درصد ارزش صادرات غیرنفتی کشور را به خود اختصاص داده است. فولاد و محصولات فولادی، مس و کنسانتره‌های آن، سیمان و کلینکر، سرب و روی، سنگ‌های ساختمانی، تزئینی و کاشی و سرامیک، مهم‌ترین محصولات معدنیِ صادراتیِ ایران به کشور‌های همسایه، چین و سایر کشور‌های جنوب شرق آسیا است. علی‌رغم تحریم‌های بین‌المللی علیه اقتصاد ایران، تولید و تجارت در اغلب بخش‌های معادن و صنایع معدنی در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ با رشد همراه بوده است و این بخش یکی از حوزه‌هایی است که کمترین تاثیر را از تحریم‌ها گرفته است. در حال حاضر ایران بزرگ‌ترین تولیدکننده آهن اسفنجی بر پایه گاز در جهان و جزو ده کشور نخست تولیدکننده فولاد است. همچنین در حوزه معادن و صنایع معدنی، تامین ماشین آلات حفاری و استخراج معادن، اکتشاف تجهیزات ایمنی، ماشین‌های سنگین حمل و نقل و تجهیزات کنترلی الکترونیکی که عمدتاً وارداتی هستند، بسیار اهمیت دارد.

جهش تولید در معادن و صنایع معدنی نیازمند رفع فوری چالش‌های اساسی فضای کسب و کار، فعال‌سازی معادن کوچک و متوسطِ غیرفعال و اتخاذ سیاست‌هایی برای توسعه زنجیره ارزش و تولید محصولات پیشرفته و با ارزش افزوده بالا است. همچنین لازم است تا کاهش تصدی‌گری دولت به منظور ایجاد جذابیت برای بخش خصوصی برای حرکت نقدینگی به سمت توسعه معادن و صنایع معدنی کشور انجام شود.

توجه به این نکته نیز لازم است که با توجه به شیوع بیماری کرونا و تغییر الگو‌های حاکم بر اقتصاد جهانی، لزوم اتخاذ سیاست‌های حمایتی مانند: اعطای تسهیلات بانکی ارزان قیمت برای شروع کسب و کار و امهال تسهیلات سررسید شده، معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیات و بیمه، معافیت و تخفیف در حقوق دولتی معادن، تعریف پروتکل‌های بهداشتی و مذاکره برای تسهیل صادرات بویژه صادرات زمینی و...، علاوه بر موارد ذکر شده در این حوزه لازم و ضروری است و بدون اتخاذ سیاست‌های حمایتی فوق الذکر، اهداف جهش تولید در این بخش معدن و صنایع معدنی محقق نخواهد شد.

حوزه دانش بنیان

جایگاه ایران در علم و فناوری، از وضعیت مناسبی برخوردار است. علاوه بر این شاخص جهانی نوآوری نیز عملکرد مطلوبی از ایران در این شاخص از خود نشان داده است [۱]. ایران که از سال ۲۰۱۱ میلادی، به جمع کشور‌های این رتبه‌بندی پیوسته است، در سال‌های گذشته توانسته در بین ۱۲۹ کشور رتبه‌های ۱۱۳ (۲۰۱۳)، ۱۲۰ (۲۰۱۴)، ۱۰۶ (۲۰۱۵) و ۷۸ (۲۰۱۶) قرار گیرد. این روند صعودی، در دو سال اخیر نیز حفظ شده و در حالی که ایران در آخرین گزارش در جایگاه ۷۵ ام قرار گرفته بود، با جهش بلند خود، توانسته است در رده ۶۵ ام جهانی و دوم آسیای مرکزی و جنوبی قرار گیرد. در سال‌های گذشته نیز توجه نسبتا مناسبی در خصوص شرکت‌ها و واحد‌های فعال در حوزه دانش بنیان شده است و باتوجه به بیکاری بالا در فارغ التحصیلان کشور، ظرفیت‌های بالقوه بسیار زیادی در ارتقای کمی و کیفی عملکرد شرکت‌های دانش بنیان وجود دارد که البته لازم است این مهم در میان مدت باتوجه به اصلاح رابطه صنعت و دانشگاه در کشور به صورت اصولی و قاعده‌مند صورت گیرد و ارتباط شرکت‌های دانش بنیان با دانشگاه‌ها به عنوان مراجع علم و فناوری صورت گیرد.

در بخش ظرفیت‌های سخت افزاری و امکانات فنی تولید در حوزه شرکت‌های دانش‌بنیان می‌توان صندوق نوآوری و شکوفایی، ۴۳ صندوق پژوهش و فناوری غیر دولتی، ۵ صندوق سرمایه‌گذاری جسورانه فعال در فرابورس و تعداد ۴۹۰۹ شرکت دانش‌بنیان بر شمرد.

مهمترین الزامات جهش تولید در این حوزه، عمدتاً در دو محور اصلی اول، تسهیل و تسریع در تأسیس شرکت‌های دانش‌بنیان با حذف فرایند‌ها و بروکراسی غیرضرور در صدور مجوز‌ها و دوم، به‌کارگیری ظرفیت شرکت‌های دانش‌بنیان برای ارتقا و بهبود تولید سایر شرکت‌ها در بخش‌های مختلف صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدمات خلاصه می‌شود. ظرفیت‌های نرم افزاری و نهاد‌های رسمی در حوزه شرکت‌های دانش‌بنیان، عمدتاً شامل قانون حمایت از شرکت‌ها و موسسات دانش بنیان و خدمات صندوق نوآوری و شکوفایی، قانون احکام دائمی توسعه، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) است.

بخش نفت و گاز

نفت و گاز پیشران اقتصاد ایران محسوب می‌شود. بطوریکه با توجه به نحوه ارتباط این منابع با وضعیت مالی کشور و همچنین جایگاه آن‌ها به عنوان نهاده تولید، نیل به اهداف اقتصادی اعم از جهش و رونق اقتصادی کاملاً دور از انتظار است. در صنعت نفت کشور در حال حاضر ۱۰ پالایشگاه نفت وجود دارد که میزان نفت خام و میعانات گازی پالایشی آن‌ها روزانه حدود ۵/۲ میلیون بشکه است. در صنعت گاز نیز حدود ۸ پالایشگاه گاز وجود دارد. صنعت نفت کشور با دارا بودن ۷۵ دکل حفاری خشکی و دریایی و بیش از ۸۰۰ شرکت بخش خصوصی فعال در ساخت تجهیزات صنعت نفت و گاز و اشتغال ۱۰ هزار نفر از ظرفیت و امکانات فنی مناسبی برخوردار است که به دلیل کمبود تقاضا و مشکلات ناشی از تحریم ها، بخش زیادی از این ظرفیت بلا استفاده مانده و در صورت تداوم این شرایط امکان برگشت‌پذیری این پتانسیل در سال‌های آتی به مراتب از دست خواهد رفت.

در سال ۱۳۹۶ بخش صنعت بیش از ۲۶ درصد، بخش حمل و نقل حدود ۲۵درصد و خوراک پتروشیمی حدود ۵/۱۱درصد در مصرف نهایی انرژی کشور سهم داشتند. [۲]تأمین این میزان از انرژی مورد نیاز کشور در شرایطی صورت می‌گیرد که متاسفانه منابع مالی مطمئن و با ثباتی در اختیار شرکت‌های تولیدکننده نیست. چنین وضعیتی تأمین امنیت پایدار کشور را در سال‌های آتی در معرض آسیب جدی قرار می‌دهد و برخورداری و دستیابی به عرضه مطمئن انرژی با محدودیت مواجه خواهد کرد؛ لذا در صورت تداوم رابطه مالی کنونی حاکم بر شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی، پرداخت یارانه غیرهدفمند به حامل‌های انرژی، نوع رویکرد حاکمیت و دولت به نفت، گاز و بخش انرژی، همچنین حفظ روند مصرف انرژی به معنای عام و نفت و گاز به معنای خاص، کفایت عرضه انرژی در چنین شیوه حکمرانی بر بخش انرژی در سال‌های آتی نامطمئن و ناپایدار خواهد بود..

در بخش ظرفیت‌های نرم افزاری و نهاد‌های رسمی در حوزه انرژی، می‌توان سیاست‌های کلی نظام در بخش انرژی، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، احکام برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون هدفمندی یارانه‌ها، ماده ۱۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، قانون الحاق برخی مواد به تنظیم مقررات مالی دولت (۲)، قانون حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی و سیاست‌های بیانیه گام دوم را برشمرد.

به طور کلی در بخش نفت و گاز، به دلیل مشخص نبودن رابطه مالی دولت و نفت، عدم وجود قرارداد اجتماعی بین حاکمیت و مردم و نبود منابع پایدار برای شرکت ملی نفت و دیگر شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نفت از یک طرف، اثرگذاری بالای متغیر‌های برون‌زا مانند تحریم و محدودیت‌های فروش و تامین مالی پروژه‌های سرمایه‌گذاری در شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نفت از طرف دیگر، امکان دستیابی به هدف جهش تولید را در هاله‌ای از ابهام قرار خواهد داد. در حال حاضر افت شدید قیمت نفت به کمتر از ۲۰ دلار و پیش بینی بلومبرگ مبنی بر کاهش قیمت نفت سنگین ایران به حدود ۸ دلار بر چالش‌های فعلی بخش نفت و گاز به شدت خواهد افزود.

بخش پتروشیمی و صنایع پایین دستی

در حال حاضر حدود ۵۷ شرکت پتروشیمی با ظرفیت اسمی ۷۴ میلیون تن محصول پتروشیمی در کشور فعال هستند، که با وجود شرایط خاص کشور از محل درآمد‌های ارزی صادرات محصولات این صنعت، در سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ مسأله تأمین ارز مورد نیاز کشور تا حد امکان مدیریت شد. به عبارتی صنعت پتروشیمی افزون بر تأثیر در اقتصاد ملی، در امنیت ملی کشور نیز تأثیر گذار بوده است. از این منظر، توجه به توسعه این صنعت و جلوگیری از خام فروشی و تکمیل زنجیره ارزش ضروری است. مطابق جزء (۳) تبصره بند (الف) ماده (۴۴) قانون برنامه ششم توسعه، ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی تا آخر اجرای قانون برنامه باید به صد میلیون تن افزایش یابد.

بر اساس برنامه شرکت ملی صنایع پتروشیمی مقرر شده است تا پایان سال ۱۴۰۰، معادل ۲۵ طرح پتروشیمی با ظرفیت اسمی ۷/۳۴ میلیون تن به بهره برداری برسد (عمده طرح‌ها شامل محصولات متانول، اوره آمونیاک و طرح‌های تأمین خوراک است). بر اساس گزارش این شرکت، تا پایان مهر ماه سال ۱۳۹۸ از این تعداد طرح ۷ طرح با پیشرفت فیزیکی بیش از ۹۰ درصد، ۳ طرح با پیشرفت فیزیکی بیش از ۸۰ درصد، ۵ طرح با پیشرفت فیزیکی بیش از ۷۰ درصد، ۸ طرح با پیشرفت فیزیکی ۴۵ تا ۷۰ درصد و ۲ طرح با پیشرفت فیزیکی کمتر از ۳۵ درصد در دست اجرا است. با توجه به محدودیت منابع مالی کشور پیشنهاد می‌شود به اجرای طرح‌های پتروشیمی با پیشرفت فیزیکی بالا و یا طرح‌های مرتبط با تأمین محصولات مورد نیاز صنایع داخل اولویت داده شود. برای نمونه یکی از طرح‌های در دست اجرا، طرح "پتروشیمی دی آریا پلیمر" واقع در منطقه خمین است که محصول این طرح پلی پروپیلن با ظرفیت ۱۷۵ هزار تن و با پیشرفت فیزیکی ۷۹ درصد است. هر چند پیشرفت فیزیکی این طرح نسبت به برخی از طرح‌ها کمتر است، اما با توجه به کمبود پلی پروپیلن در کشور و نیاز بازار داخل، اولویت به اجرای این طرح می‌تواند در جهش تولید صنایع داخلی مؤثر باشد.

هدایت ظرفیت‌های سرمایه‌ای در اقتصاد کشور به سمت سرمایه‌گذاری در حوزۀ پتروشیمی، از گزینه‌های مهم در دسترس برای توسعه و تکمیل پروژه‌های این صنعت است. با توجه به جذابیت صنعت پتروشیمی، جذب سرمایه‌ها با انتخاب درست طرح‌ها و با در نظرگرفتن سودآوری و بازاریابی مشخص و مناسب آن از طریق فروش اوراق مشارکت مردمی می‌تواند قابل دستیابی باشد.

بخش برق
در بخش ظرفیت‌های سخت افزاری و امکانات فنی تولید، صنعت برق با دارا بودن ۱۰۰۰ بنگاه متوسط و بزرگ تولیدی و پیمانکاری و حدود ۱۵۰۰ شرکت‌های کوچک، از توان ساخت و زنجیره تامین بالایی برخوردار است. در حال حاضر بیش از ۹۰ درصد از کل صادرات خدمات فنی مهندسی کشور به صنعت برق تعلق دارد.

در این میان توجه به انرژی‌های نو (تجدیدپذیر) از اهمیت زیادی برخوردار است. محدودیت منابع مالی از محل عوارض برق موجب شده که اعتبارات لازم برای برای اجرای سیاست خرید تضمینی انرژی‌های تجدیدپذیر منطبق بر هدف مقرر در ماده (۵۰) قانون برنامه ششم توسعه برای توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر نباشد. یکی از راهکار‌های برون‌رفت از این شرایط، توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر بویژه در شرق کشور با هدف صادرات به کشور‌های پاکستان و افغانستان است. نواحی شرقی کشور از جمله نواحی با پتانسیل بالا برای توسعه نیروگاه‌های بادی است که مقصد برق تولیدی آن‌ها کشور پاکستان و افغانستان با کمبود برق به ترتیب به میزان ۸ و ۴ هزار مگاوات خواهد بود.

پیشنهادی که میتوان در این زمینه مطرح نمود این است که ساتبا صدور موافقت‌نامه اصولی احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیری که برق تولیدی‌شان به کشور‌های همسایه صادر می‌شود را در اولویت نخست خود قرار دهد.

مهمترین الزامات جهش تولید در بخش برق کشور، نگاه جامع و سیستماتیک به زنجیره اولیه صنعت برق از بنگاه‌های تولید کننده تجهیزات و خدمات مورد نیاز و زنجیره انتهایی آن یعنی تولید، انتقال و توزیع برق است. در ابتدای این زنجیره بیش از ۱۰۰۰ بنگاه متوسط و بزرگ تولیدی و پیمانکاری وجود دارد که عمدتاً با چالش نامناسب بودن فضای کسب و کار، کمبود تقاضا، مواد اولیه و بیشتر متاثر از تبعات جهش نرخ ارز است.

عمده‌ترین مشکل در صنعت برق کشور، ضعف در ساختار حاکمیتی و حکمرانی بد در این حوزه و ساختار نامناسب مالی و غیر اقتصادی صنعت برق است که اثرات آن به صورت دومینو وار به کل زنجیره صنعت برق کشور تحمیل می‌شود و این موضوع امکان فعالیت کارامد بخش خصوصی را مانع می‌شود و به ریسک سرمایه گذاری و عدم اطمینان در این حوزه به شدت دامن می‌زند، به‌گونه‌ای که سرمایه گذاری در زیرساخت‌های تولید، انتقال و توزیع برق به کندی صورت می‌گیرد.

بخش کشاورزی و منابع طبیعی
تحقق خودکفایی پایدار در تولید محصولات کشاورزی، نیازمند اصلاح زیرساخت‌های تولید، بهبود سطح فناوری، حرفه‌آموزی کشاورزان و ساماندهی تولید محصولات اساسی از طریق استقرار زنجیره‌های ارزش فراگیر است. بخش کشاورزی نیز متأثر از سایر بخش‌های اقتصادی، در دهه‌های گذشته و به‌ویژه پس از انقلاب اسلامی، به دلایل مختلف سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و ... به بهانه حفظ شرایط و پیشگیری از بروز چالش برای امنیت غذایی، دچار نوعی سوء مدیریت و عدم‌شفافیت در فعالیت‌ها شد. در حالی که در صورت وجود استراتژی مشخص توسعه کشاورزی، این شرایط می‌توانست به بهترین فرصت برای تقویت نظام‌های تولیدی و رفع ضعف‌های ساختاری ناشی از اقتصاد نفتی کشور تبدیل شود.

ظرفیت‌های زیادی در بخش کشاورزی مغفول مانده است که جا دارد به طور اساسی به آن‌ها پرداخته شود. زیربخش‌های خدمات کشاورزی، صنایع تبدیلی و تکمیلی، انبارداری و گردشگری کشاورزی از جمله پتانسیل‌های شغلی در بخش کشاورزی هستند که استفاده چندانی از آن‌ها به عمل نیامده است و در بازنگری ساختار بخش باید به طور جدی مد نظر قرار گیرند.

برخی از نشانه‌ها و تبعات تداوم شرایط موجود را می‌توان در ناموفق بودن اجرای سیاست‌های آمایش سرزمین و بالتبع فشار بیش از حد و نابودی منابع طبیعی؛ بهره‌وری و کیفیت پایین و در عوض ضایعات بالا در بخش تولید؛ ایجاد وابستگی بخش کشاورزی به نهاده‌های تولید اکثر کالا‌های اساسی؛ تداوم سیاست دو نرخی بودن ارز و در نتیجه واردات بی‌ضابطه؛ نبود تمایل به سرمایه‌گذاری و توسعه فعالیت در بخش کشاورزی و ارتباط ضعیف بین تولید و تحقیق و توسعه مشاهده کرد.

به‌دلیل ماهیت درون‌زای بخش کشاورزی، انتظار می‌رود این بخش در شرایط نامساعد اقتصادی یکی از پایه‌های مقاومت اقتصادی کشور باشد. وجود نیرو‌های انسانی تحصیل‌کرده یکی از مزیت‌های آشکار بخش کشاورزی و منابع طبیعی است و شناسایی نیرو‌های درون‌زا، نخبگان و متخصصین، فراخوان ایده‌های کارآمد، فراهم کردن شرایط برای استفاده از نظرات کارشناسی و تخصصی افراد صاحب‌نظر و اتخاذ تدابیر مناسب برای تبدیل مقالات و نتایج مطالعات علمی به محصولات تجاری بدون شک به تحقق جهش تولید در این بخش منجر خواهد شد. برخی از نتایج ملموس به‌کارگیری روش‌های علمی و به‌روز در راستای ارتقای تولیدات گیاهی و دامی را می‌توان در گسترش تولیدات گلخانه‌ای؛ شیوه‌های کشت نوین هیدروپونیک و ایروپونیک؛ گسترش دوقلوزایی در دام‌ها و توسعه پرورش دام‌های دومنظوره و ... مشاهده کرد.

تشکیلات اجرایی بخش کشاورزی دارای یک ساختار منسجم و ریشه‌دار است که با گذشت زمان و در نتیجه بروز شرایط پرنوسان و تجربه مخاطرات فراوان، دارای اندوخته‌ای ارزشمند از تجربیات است که باید به نحوی بالنده در راستای قوی سازی بخش به کار رود. به علاوه در بُعد تقنینی، وجود قوانین متعدد و مترقی از جمله قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی و همچنین تأکید بر امنیت غذایی در اسناد و قوانین بالادستی، به عنوان پشتوانه‌های جهش تولید در این بخش مطرح هستند که در ادامه به تفصیل مورد بررسی قرار خواهند گرفت. به طور خلاصه مهم‌ترین ظرفیت‌های نرم‌افزاری بخش کشاورزی و منابع طبیعی رامی‌توان به شرح زیر برشمرد:

· نیروی انسانی تحصیل‌کرده و متخصص در سطح کشور به همراه تعداد قابل توجه شاغلین موجود؛

· وجود دستاورد‌های وسیع پژوهشی در حوزه‌های مختلف کشاورزی و منابع طبیعی و امکان تجاری سازی آن‌ها در کوتاه‌مدت؛

· وجود ساختار و تشکیلات اجرایی با سابقه و ریشه‌دار با تجربیات ارزشمند از تلاش جهادگرانه در بسیج عمومی ظرفیت‌ها؛

· جایگاه ویژه امنیت غذایی در سیاست‌های کلی نظام و قوانین توسعه؛

· قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی - مصوب ۲۳/ ۰۴/ ۱۳۸۹؛

· سایر قوانین تخصصی و مرتبط با بخش کشاورزی و منابع طبیعی.

کشور ایران از نظر تولید برخی از محصولات کشاورزی در جهان از موقعیتی بهینه برخوردار است. به طوری که ضرورت برنامه‌ریزی کشت و ارائه راهنمای عملی مناسب تولید محصولات کشاورزی با توجه به مزیت‌های نسبی و اقتصادی آن‌ها در مناطق گوناگون کشور کاملاً محسوس است؛ به عنوان نمونه، وجود تنوع اقلیمی در کشور باعث ایجاد سازگاری جغرافیایی برای تولید انواع گیاهان دارویی با کیفیت بالا و دارای اعتبار جهانی شده است، که این موضوع می‌تواند به عنوان یکی از مهم‌ترین مزیت‌های اقتصادی بخش کشاورزی مطرح شود.

از لحاظ صنایع مرتبط با بخش کشاورزی نیز زیرساخت‌های مناسبی در کشور وجود دارد. این صنایع در زمینه‌های مختلفی از قبیل تولید نهاده‌ها (مانند سم، کود، خوراک دام، طیور و آبزیان، واکسن، سرم و مکمل‌های تغذیه‌ای)، صنایع تبدیلی و تکمیلی، امکانات انبارداری و ذخیره‌سازی و کارخانجات تولید ماشین‌آلات، ادوات و تجهیزات کشاورزی فعال هستند. بر اساس آخرین آمار اعلام شده توسط وزارت جهاد کشاورزی، موجودی ماشین‌آلات مهم کشاورزی از جمله تراکتور، کمباین غلات و تیلر در سال ۱۳۹۷ نسبت به سال ۱۳۹۶ به ترتیب ۷/۲، ۶/۱ و ۹/۲ درصد افزایش یافته است.

بخش مسکن
مسکن یکی از نیاز‌های اولیه انسان برای تامین سرپناه، تشکیل خانواده و متعاقب آن حفظ سلامت و امنیت خانوار است. از طرفی، بخش مسکن به عنوان یک بخش اقتصادی مولد و به سبب وابستگی پیشین و پسین گسترده به بسیاری از صنایع می­تواند محرک بسیاری از بخش‌های تولیدی و اقتصادی در حوزه‌های مختلف بوده و تحرک و رونق آن موجب حرکت و رشد اقتصاد کشور شود. همچنین اهمیت تولید مسکن به دلیل ظرفیت بالای اشتغال‌زایی­ آن به صورت مستقیم و غیرمستقیم نیز شناخته شده است.

اتخاذ سیاست‌های تحرک­بخشی به تولید و پویایی بازار مسکن حائز اهمیت بالایی بوده و در صدر سیاست­های دولت‌ها قرار می­گیرد. در چند سال گذشته به دلیل تحولات مهمی که گریبان­گیر بخش­های مختلف اقتصادی کشور بوده است، مسکن نیز از این تحولات در امان نبوده و تحولات قابل توجهی را تجربه کرده است.

با عنایت به اینکه در پنج سال گذشته، تولید مسکن با کاهش بسیار شدیدی مواجه بوده به‌گونه‌ای که به پایین‌ترین حد آمار شروع احداث واحد‌های مسکونی جدید در طی یک دهه اخیر رسیده و شکاف تولید و عرضه مسکن متناسب با نیاز و تقاضای بازار نبوده است، از این رو «جهش تولید» در این حوزه که با بازنگری سیاست‌های مالی- اعتباری و حذف مقررات بازدارنده و دست و پاگیر و تسهیل در صدور پروانه‌های ساختمانی و اخذ گواهی ساختمان رخ خواهد داد، ضمن ارتقاء شاخص خانوار در هر واحد مسکونی، می‌تواند تا حدودی افزایش لجام گسیخته قیمت مسکن که به ویژه در دو سال گذشته به طور متوسط رشد بیش از دو برابری را به همراه داشته تعدیل کند. از سوی دیگر هدایت نقدینگی به بخش تولید مسکن و افزایش عرضه واحد‌های ساخته شده به بازار، مضاف بر کاهش آهنگ حرکت مسکن به سوی سرمایه‌ای شدن، قادر است از حجم معاملات سوداگرانه و سفته بازی در بازار مسکن بکاهد.

برنامه اقدام ملّی تأمین ۴۰۰هزار واحدی مسکونی جدید، شامل ساخت ۲۰۰هزار واحد مسکونی در شهر‌های جدید، ۱۰۰هزار واحد مسکونی حمایتی و اجتماعی در شهر‌های کوچک زیر ۵۰ هزار نفر با همکاری بنیاد مسکن و ۱۰۰هزار واحد مسکونی در بافت فرسوده شهری در قالب طرح ملّی بازآفرینی شهری تا پایان سال ۱۳۹۹ است. مقرر شده است تا سازمان ملی زمین و مسکن در تأمین زمین برای ۲۰۰ هزار واحدی که ۱۰۰ هزار واحد آن را بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و ۱۰۰ هزار واحد آن را شرکت بازآفرینی شهری احداث می‌کند، همکاری کند. سیاست دولت در پروژه ۴۰۰هزار واحدی متمرکز بر تأمین زمین و پروانه ساخت از سوی دولت و مشارکت بخش خصوصی در ساخت و احداث واحد‌های مسکونی است. دولت قصد دارد بازار تعهدی مصالح ساختمانی، تأسیسات و خدمات مهندسی را ایجاد کند به نحوی که با عاملیت بانک مسکن مصالح از تولیدکنندگان انبوه خریداری و بی‌واسطه در اختیار سازنده قرار گیرد که نگرانی سازندگان را از افزایش قیمت مصالح ساختمانی کاهش داده و انتظار می‌رود باعث تشویق سازندگان و کاهش قیمت تولید مسکن با حذف واسطه‌ها شود. همچنین افزایش سقف وام ساخت مسکن براساس مصوبه شورای پول و اعتبار و افزایش زمان بازپرداخت آن در نظر گرفته شده که انتظار می‌رود این اقدام حمایت و تشویق ساخت واحد‌های کوچک و متوسط مقیاس را در پی داشته باشد. همچنین در راستای توانمندسازی دولت برای اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام که با بودجه عمومی سالیانه قابلیت انجام را ندارند دولت به دنبال عرضه اوراق سهام در بازار سرمایه و استفاده از نقدینگی مردم در قبال اعطای سهام مشارکت به آنان است.

بخش حمل و نقل
حمل و نقل در طبقه‌بندی ISIC در زمره رشته فعالیت‌های خدماتی قرار می‌گیرد، اما از آنجا که حلقه واسط زنجیره تولید و مصرف محسوب می‌شود، می‌تواند نقش مهمی در ارتقا و جهش تولید ایفا کند.

جهش تولید در بخش حمل ونقل در سال ۱۳۹۹، می‌تواند در شقوق مختلف حمل و نقل (شامل حمل و نقل هوایی، دریایی و ریلی) تجلی پیدا کند. با توجه به زیرساخت‌های نسبتاً مناسب بخش حمل و نقل برخی اصلاحات در این بخش می‌تواند به تحرک تولید در این بخش و به واسطه ارتباطات پسین و پیشین با سایر بخش‌های اقتصادی بیانجامد. تاکید بیش از حد بر حمل و نقل جاده‌ای منجر به استهلاک سرمایه‌های کشور (زیرساختی، انرژی و ...) شده است. به رغم تاکیدات اسناد فرادستی و قانونی بر حمل و نقل ریلی، در مقام اجرا توجه عملی به این بخش نمی‌شود. عدم اجرای قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر اختصاص یک درصد از عواید حاصل از صادرات نفت و گاز به حمل و نقل ریلی و موازنه قیمت‌های حامل‌های انرژی به نفع حمل و نقل جاده‌ای و به ضرر حمل و نقل ریلی از مهم‌ترین موانع توسعه حمل و نقل ریلی در کشور است.

پیشرفت بخش حمل‌ونقل یکی از مهم‌ترین شاخص‌های سنجش توسعه‌یافتگی کشورهاست و در نظام رتبه‌بندی بین‌الملل، گسترش سیستم‌های جابجایی کالا و خدمات، جزء شروط و ضرایب برتری کشور‌ها محسوب می‌شود. رشد اقتصادی و اجتماعی جوامع وابستگی مستقیمی به توسعه ارتباطات و تنوع شیوه‌های حمل‌ونقل دارد و متقابلاً بالندگی بخش حمل‌ونقل بدون ایجاد و توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی مقدور نیست.

ویژگی‌های جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران نظیر دسترسی آسان به آب‌های آزاد و استقرار این کشور در محل تلاقی مهم‌ترین کریدور‌های حمل‌ونقل آسیا، برنامه‌ریزی برای ارتقای توان ترانزیتی کشور و توسعه حمل‌ونقل چندوجهی را توجیه‌پذیر ساخته است و شکی نیست اگر پتانسیل‌های حمل‌ونقل ایران به‌خوبی شناسایی و تقویت شوند، به کشوری قدرتمند در تعاملات جهانی مبدل خواهد شد و منافع سرشاری از محل ترانزیت کالا‌های شرق و غرب آسیا به‌دست خواهد آورد. البته این هدف همانطور که اشاره شد، در اسناد بالادستی توسعه کشور نظیر سند چشم‌انداز بیست‌ساله و برنامه‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی به‌خوبی لحاظ شده است. این در شرایطی است که کشور‌های منطقه به‌خصوص کشور‌های حاشیه خلیج فارس و ترکیه اهمیت استفاده از فرصت‌های ترانزیتی را به‌خوبی درک کرده‌اند و با سرمایه‌گذاری و توسعه بخش حمل‌ونقل خود، سهم بالایی از منافع ترانزیت کالا و مسافر منطقه را صاحب شده‌اند. برای مثال، شهر دوبی توانسته است تا از این موقعیت در جهت جذب استعداد‌ها از سراسر جهان و تبدیل خود به کانون جهانی هوانوردی، گردشگری و خدمات پشتیبانی و نیز مرکز اصلی سازمانی مربوط به فعالیت‌های حوزه خاورمیانه بهره گیرد. فرودگاه بین‌المللی دوبی در ۲۰۱۸ به سومین فرودگاه بزرگ جهان به لحاظ حجم جابجایی مسافران بین‌المللی (۸۹ میلیون مسافر) تبدیل شد. اعضای شورای همکاری خلیج فارس به‌طور کلی درحال تبدیل شدن به قدرتی قابل توجه در صنعت خطوط هوایی جهانی هستند و میزان جابجایی محموله‌های هوایی توسط این کشور‌ها طی یک دهه اخیر چهار برابر شده است. [۳]ایران دارای ۱۱ بندر اصلی است که سه بندر جنوبی ۹۰ درصد باربری دریایی آن را برعهده دارند. [۴]صنعت کشتیرانی عمدتاً شامل خطوط کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران و شرکت نیمه خصوصی نفتکش ایران است. با نوسازی بنادر و افزایش تجارت منطقه‌ای، رشد چشمگیر حجم کشتیرانی ایران مورد انتظار است. [۵]طرح‌های توسعه، بهسازی و نگهداری بنادر تجاری کشور از محل درآمد سازمان بنادر و دریانوردی تأمین می‌شود و تنها طرح‌های احداث بنادر کوچک و بنادر صیادی از محل بودجه عمومی تأمین می‌شوند. وجود درآمد متناسب با افزایش میزان مبادلات تجاری این امکان را به‌وجود آورده است تا ظرفیت لازم در بنادر بازرگانی کشور ایجاد گردد و نگهداری و بهسازی بنادر مذکور نیز روند معمول خود را طی کند و حمل‌ونقل دریایی در تأمین منابع مالی لازم، چندان با محدودیت مواجه نباشد. [۶]موقعیت راهبردی ایران به‌گونه‌ای است که پتانسیل خدمات‌رسانی به تجارت بین‌قاره‌ای را دارد. شبکه‌های ریلی و جاده‌ای ایران درحال ارتقا هستند و برنامه گسترش و توسعه تعدادی از بنادر کشور، تهیه شده است. شرکت راه‌آهن ایران به‌دنبال برقراری حلقه اتصال شرق ـ غرب و شمال ـ جنوب هم برای مسافرت و هم حمل‌ونقل بار است. [۷]مسیر‌های ترانزیتی ایران در محور‌های شرق ـ غرب و شمال ـ جنوب در شکل ۱ نشان داده شده است.

بخش فناوری اطلاعات
تحقق هدف «جهش تولید» مستلزم رفع موانع تولید، برداشتن محدودیت‌های غیرضروری تولید و حمایت از تولید است. این عوامل و نحوه مواجهه با آن‌ها در حوزه‌های مختلف اقتصادی، صنعتی و فناوری قابل بررسی هستند. با استفاده از فناوری‌های نوین بویژه فناوری اطلاعات و ارتباطات و بکارگیری قابلیت‌های پُرشمار آن‌ها می‌توان ملزومات تحقق هدف «جهش تولید» را در کشور فراهم کرد. یکی از مسائل مهم تولید در کشورمان، ارتباط و تعامل تولید کنندگان با دستگاه‌های حاکمیتی و بخش عمومی غیردولتی است. به عنوان نمونه تولید کنندگان برای پیشبرد امر تولید باید مجوز‌های لازم را از دستگاه‌های مربوطه دریافت کنند. تولید کنندگان مشکلات زیادی را برای اخذ مجوز‌ها مطرح می‌کنند که بسیاری از آن‌ها به وجود دیوانسالاری غیرضرور، غیرشفاف و رانت جویانه مرتبط هستند. با بکارگیری صحیح دولت الکترونیک در کشورمان می‌توان ساختار‌ها و فرایند‌های ارتباط دولت با تولید کنندگان و کسب و کار‌ها را بازمهندسی کرد. حذف دیوانسالاری غیرضروری و جایگزینی آن با یک نظام شفاف، پویا و رانت ناپذیر با اجرای صحیح دولت الکترونیک در کشور امکان پذیر است.

امروزه در کشور‌های پیشرفته جهان از مزایای فناوری اطلاعات و ارتباطات برای افزایش بهره وری در تولید محصولات صنعتی و کشاورزی استفاده فراوانی می‌شود. در کشورمان اقدامات مقدماتی انجام شده، اما نیازمند توجه سیاست گذاران و مجرایان دولت است. فناوری‌های مختلفی مانند اینترنت اشیاء، زنجیره بلوکی، رایانش ابری، سنجش از دور و نظایر آن می‌توانند برای تحقق هدف «جهش تولید» مورد بهره برداری قرار گیرند.

گسترش استفاده از فناوری اطلاعات و ارتباطات مستلزم توسعه زیرساخت‌های این بخش است. استفاده از فرصت‌ها و منابع کمیاب نظیر فضای فرکانسی کشور برای توسعه زیرساخت‌های ارتباطات سیار کشور ضروری به نظر می‌رسد. در صورت استفاده از باند‌های ۷۰۰ و ۸۰۰ مگاهرتز فضای فرکانسی کشور حتی در صورت استفاده از تجهیزات فعلی ارتباطات سیار کشور می‌توان ظرفیت این شبکه ارتباطی را تا پنج برابر افزایش داد. استفاده از این فرصت‌های جدید نیازمند اصلاح قوانین گذشته است.

در بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات، ظرفیت‌های زیادی نیز توسط بخش خصوصی ایجاد شده که در سال‌های گذشته کمتر مورد استفاده قرار گرفته است. ظرفیت‌های دفاتر ICT روستایی و دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیردولتی، همچنین ظرفیت‌های بخش پست غیر دولتی کشور برای تحقق هدف «جهش تولید» آمادگی زیادی دارند که نیازمند توجه سیاست گذاران و مجریان است.

به عنوان مثال اینترنت اشیاء یکی فناوری‌های جدید حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات است که استفاده از آن در حوزه‌های مختلفی مانند کشاورزی، صنایع، بهداشت و درمان و نظایر آن در حال گسترش است. بکارگیری فناوری اینترنت اشیاء در حوزه‌های مختلف سبب افزایش بهره وری، کاهش تلفات محصول و ضایعات، استفاده بهینه از نهاده‌ها و مواد اولیه می‌شود. همچنین امکان تشکیل و فعالیت کسب و کار‌های خصوصی جدید بر پایه این فناوری وجود دارد که خود موجبات هدایت سرمایه­های بخش خصوصی به سمت تولید می­شود. چندین طرح اینترنت اشیاء خصوصا در حوزه کشاورزی بصورت آزمایشی در حال اجرا هستند، اما بطور کلی استفاده از فناوری اینترنت اشیاء در کشورمان به کندی پیش می‌رود. استفاده از فناوری‌های نوین خصوصا بکارگیری فناوری اینترنت اشیاء در سال ۱۳۹۹ و برای تحقق اهداف بلند " جهش تولید" در کشور اثربخش خواهد بود. اما چالش‌های متعددی برای توسعه بکارگیری فناوری اینترنت اشیاء در کشورمان وجود دارد که برخی از آن‌ها از وجود خلاء‌های قانونی حکایت دارد.

مسائل و چالش‌های مختلفی در بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات (فاوا) کشور وجود دارند. حل برخی از آن‌ها به منزله برداشتن گام‌هایی بزرگ در راستای تحقق هدف «جهش تولید» در کشور است. مسائل و چالش‌های اصلی فناوری اطلاعات و ارتباطات (فاوا) کشور عبارتند از [۸]:

· کندی پیشرفت اجرای دولت الکترونیک

· عدم امکان استفاده اپراتور‌های مخابراتی از باند‌های فرکانسی ۷۰۰ و ۸۰۰ مگاهرتز برای گسترش ارتباطات سیار کشور

· تداوم تصدی‌گری دولت در بخش پست کشور

· نامناسب بودن سطح استفاده از مزایای فناوری اینترنت اشیاء

· نامناسب بودن سطح استفاده از مزایای فناوری‌های زنجیره بلوکی و ارز‌های مجازی رمزنگاری شده

· عدم همکاری دستگاه‌های اجرایی برای ارائه خدمات فضاپایه

· عدم استفاده مناسب از ظرفیت‌های دفاتر ICT روستایی و دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیردولتی

بخش گردشگری

صنعت توریسم و سهم آن در اقتصاد ملی کشور‌ها از جمله مباحث مهمی است که مورد عنایت تمام کشور‌ها قرار گرفته است و در ارتباط تنگاتنگ با صنایع زیر می‌باشد:
• هتلداری
• حمل و نقل
• آژانس‌های مسافرتی
• صنایع‌دستی
• رستوران داری
• صنایع‌غذایی
• کشاورزی
اصلی‌ترین کارکرد این صنعت کسب درآمد‌های ارزی، توزیع مجدد درآمدها، ایجاد زمینه اشتغال، فروش کالا‌ها و خدمات موردنیاز گردشگران و به ویژه صنایع‌دستی توسعه حمل و نقل و رونق اقتصادی است.

در شرایط موجود که تولید نفت به عنوان یکی از مهمترین منابع درآمدی کشور به دلیل تحریم­های ظالمانه به شدت کاهش یافته و سایر صنایع نیز به دلیل تحریم­های بانکی و مبادلات مالی بین المللی دچار مشکل شده­اند، صنعت گردشگری به عنوان یکی از صنایعی است که می­تواند با تاب آوری در شرایط تحریم­ به سهم بزرگی در اقتصاد کشور دست یابد. ورود بیش از هفت میلیون و هشتصد هزار نفر توریست ورودی به کشور در سال ۹۷ و افزایش ۵۲ درصدی نسبت به سال قبل از آن (با وجود تحریم ها) و افزایش ۳۰ درصدی ورودی‌ها به کشور در ۵ ماهه نخست سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ۹۷ نشان از روند رو به رشد صنعت توریسم یا گردشگری در کشور دارد. از طرف دیگر صنایع دستی به عنوان یکی از مزیت‌های نسبی کشور و مکمل صنعت توریسم که گروه عظیمی از مشاغل خانگی را به خود اختصاص داده، در چند سال اخیر روند رو به رشدی داشته است و قریب دو میلیون نفر (به صورت رسمی و غیر رسمی) در این حوزه اشتغال دارند. این بخش به عنوان یکی از ظرفیت­هایی که می­تواند تعادل بین کار و زندگی را برای جامعه زنان ایجاد نماید، نیازمند ساماندهی و هدایت موثر است.

البته شایان ذکر است که با توجه به شیوع ویروس کرونا در کشور و جهان، قطعا حوزه گردشگری و خدمات مربوط بیشترین آسیب را دیده و خواهد دید و مشخص نیست چشم انداز این ویروس به چه نحو بوده و حوزه گردشگری و خدمات مربوط تا چه زمانی با افت شدید تقاضا مواجه خواهند بود. در عین حال استفاده از راهکار‌های پیش فروش خدمات گردشگری و ... به متقاضیان برای فصول آتی و حتی سال‌های آتی میتواند به عنوان یک راهکار برای جلوگیری از تعطیلی گسترده این بخش از یک سو و پیش خرید خدمات گردشگری با قیمت پایین‌تر و استفاده از آن در فصول آتی برای مردم مورد توجه قرار گیرد.

آسیب شناسی عملکرد و قوانین و مقررات در حمایت از تولید

پیش از ارائه راهبرد‌ها و سیاست‌های پیشنهادی، ابتدا تصویری از عملکرد حمایت از تولید در کشور و چالش‌ها و خلأ‌های آن ارائه می‌گردد.

واقعیت‌های قابل مشاهده ازتولید و سرمایه‌گذاری در ایران

با وجود حجم قابل توجه احکام قانونی [۹]مصوب در ۱۰سال اخیر برای حمایت از تولید و تخصیص منابع مالی با هدف حمایت از تولید، اما فعالان تولید و سرمایه‌گذاری در ایران معمولاً از شرایط تولید و کسب وکار احساس نارضایتی می‌کنند. ۴۰ گزارش فصلی پایش محیط کسب‌وکار سال‌های اخیر نشان می‌دهند تشکل‌ها و فعالان اقتصادی سراسر کشور در همه این فصول، ارزیابی نامطلوبی از محیط کسب‌وکار در ایران داشته‌اند [۱۰]. در ارزیابی‌های بین‌المللی از سهولت کسب‌وکار، رقابت‌پذیری و حقوق مالکیت نیز نه فقط ایران جایگاه نامطلوبی دارد، بلکه تلاش‌های دولت برای بهبود این جایگاه نیز مؤثر نبوده است [۱۱].

علاوه بر ارزیابی‌های کمّی داخلی و خارجی، گزارش‌های مستند از نظر فعالان اقتصادی در ایران نیز نشان می‌دهد از منظر آنها، قوانین و مقررات ناظر به تولید و سرمایه‌گذاری در ایران هم بی­ثبات هستند هم غیرقابل پیش‌بینی و هم با ضمانت اجرای اندک؛ به طوری که برای شهروندان و فعالان اقتصادی، امکان شانه خالی کردن از اجرای تعهدات خود، چندان دشوار و پرهزینه نیست [۱۲]. به تعبیر حقوقی، ضعف حاکمیت قانون احساس می‌شود. علاوه بر این، حمایت‌های مالی، مالیاتی، بانکی، تعرفه‌ای نسبتاً زیاد و پراکنده‌ای وجود دارد، اما این حمایت‌ها در فقدان راهبرد حمایت از تولید و بدون سازوکار اصابت، بدون نظارت و حتی بدون ارزیابی تأثیر و در برخی مواقع در تناقض با سایر سیاست‌ها و تصمیمات صورت می‌گیرند و از اثربخشی آن‌ها نیز اطلاعات روشنی در دست نیست.

شواهدی هم وجود دارند که این حمایت‌ها گاهی در جهت معکوس عمل می‌کنند و رشد تولید را کند می‌کنند. نظیر استفاده بیش ازحد کود شیمیایی ارزان نگهداشته شده در مزارع [۱۳]ونیز مانند وارادت برخی نهاده‌های ارزان تولیدی با نرخ ارز ترجیحی (به تعبیر مشهور از سال ۱۳۹۷، با دلار ۴۲۰۰ تومانی و در سال۹۱ با دلار ۱۲۲۶ تومانی) و غیراقتصادی شدن خطوط تولید بخاطر سود کلان فروش مواداولیه ارزان و رانتی در بازار آزاد یا صادرات آن‌ها به کشور‌های همسایه. [۱۴]در ایران، مشاهده می‌شود، برای آن وجه از کارآفرینی به معنی تأسیس نوآورانه بنگاه و رشد سریع و خلاقانه آن، مصادیق چندانی یافت نمی­شود و کمتر کارآفرین یا تولیدکننده ایرانی را می‌توان یافت که از مقیاس کوچک شروع کرده و به تدریج به حد دستیابی به فن­آوری و صادرات بزرگ رسیده باشد و کمتر برند ایرانی را می‌توان در بازار‌های جهانی یا حتی فروشگاه‌های کشور‌های منطقه پیدا کرد. متاسفانه غالبا از منظر عموم مردم، برند "ساخت ایران" جزو برند‌های نامرغوب در جهان شناخته می‌شود. [۱۵]در ایران، مشاهده می‌شود اغلب محصولات ایرانی از نظر کیفیت و قیمت توان رقابت با محصولات مشابه اروپایی و آسیای شرقی را ندارند. کمتر دیده میشود یک کارخانه یا بنگاه اقتصادی، واحد تحقیق و توسعه داشته باشد یا فناوری مورد نیاز خود را به مرکز پژوهشی سفارش دهد. واحد‌های تولیدی راه دستیابی به فناوری را اغلب، خرید لیسانس و "انتقال فناوری" می‌دانند و به مونتاژ کالا‌های خارجی تحت لیسانس فناوری‌های رو به کهنه شدن خارجی عادت دارند و هنگامی که چنین محصولاتی وارد بازار می‌کنند، معمولاً شرکت‌های صاحب فن‌آوری، محصول جدیدتر را به بازار می‌فرستند و درنتیجه اکثر تولیدکنندگان مونتاژکار ایرانی و محصولاتشان از نظر فن‌آوری معمولا، حداقل یک گام از شرکت‌های صاحب فن‌آوری در بازار ایران و جهان عقب‌تر هستند.

در ایران مشاهده می‌شود کارکردن، از سال‌های دور ضد ارزش بوده و اصطلاحاتی مانند خرکاری، سگدوزدن، رواج دارد و گاهی از زیرکار دررفتن، زرنگی و تیزهوشی تلقی میشود. همچنین مشاهده می‌شود بسیاری از مردم هنگام خرید در بازار، باوجود تلاش‌های حکومت برای فرهنگ‌سازی، کالای خارجی را صرفاً به دلیل خارجی بودن (چه در ظاهر و چه بکارگیری حروف خارجی و...) به کالای ایرانی ترجیح می‌دهند. تغییر نامگذاری نشان‌های تجاری (برندها) و بسته بندی آن‌ها در سال‌های اخیر بجای استفاده از نام‌های ایرانی به نام‌های خارجی (نظیر تبدیل گلرنگ به اوه، حریر به سافتلن یا مزمز به سنسیشن) و نیز عرضه بسیاری از پوشاک باکیفیت ایرانی با نام خارجی به طوری که تولید و عرضه مارک‌های خارجی در بازار تهران راسته و پاساژ مخصوص دارد، شاهدی بر این موضوع است.

موانع سرمایه‌گذاری و تولید در ایران

مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس در سال‌های اخیر نشان می­دهد موانع سرمایه‌گذاری و تولید در ایران را در هشت عنوان به شرح زیر می­توان تلخیص و تبیین کرد:

۱. فقدان راهبرد توسعه صنعتی

در فقدان راهبرد توسعه صنعتی، تسهیلات دولتی، میان تعداد زیادی از حوزه‌های تولیدی تقسیم می­شود. حوزه‌هایی که احتمالا کشور در برخی از آن‌ها فاقد مزیت‌های نسبی یا راهبردی باشد. در نتیجه هم بخشی از تسهیلات هدر می‌رود و هم منابع کمتری برای حوزه­های دارای مزیت و قابلیت پیشرانی، تخصیص می­یابد.

۲. محیط کسب‌وکار نامطلوب

برخلاف تصور عمومی، مراد از "محیط کسب وکار"، رتبه ایران در گزارش سهولت انجام کسب‌وکار بانک جهانی نیست، مراد این است که تولد، اداره و رشد واحد‌های تولیدی در ایران چقدر راحت است؟ گزارش‌ها نشان می­دهند باوجود حمایت‌های فعلی، محیط کسب‌وکار در ایران بسیار دشوار است و تولد، اداره و رشد بنگاه‌ها در ایران در هر مرحله با انواع موانع و مشکلات قانونی، فنی، ساختاری، اداری و همچنین بی‌ثباتی و نااطمینانی روبروست بطوری که بسیاری از سرمایه گذاران بالقوه از تاسیس بنگاه یا توسعه خطوط تولید خود منصرف می­شوند.

۳. امنیت سرمایه‌گذاری اندک

بخشی از مولفه‌های محیط کسب وکار در قالب مفهوم "امنیت سرمایه­گذاری" قابل تبیین است. کشور یا جامعه‌ای دارای امنیت سرمایه‌گذاری است که مجموعاً از ۷ ویژگی به این شرح برخوردار باشد: اقتصاد کلان و نیز قوانین و مقررات آن باثبات باشند؛ تغییرات سیاست‌ها و مقررات در آن قابل پیش‌بینی باشد؛ اطلاعات مورد نیاز کسب‌وکار‌ها برای همه شفاف باشد؛ حقوق مالکیت به‌طور همه‌جانبه‌ای توسط مقررات و نهاد‌های قضایی و انتظامی تضمین شده باشد، فرهنگ صداقت، درستی و وفای به عهد در آن وجود داشته باشد و بالاخره فساد در روابط بخش عمومی و بخش خصوصی، وجود نداشته باشد.

گزارش‌های فصلی "پایش امنیت سرمایه‌گذاری در ایران" که از سال۱۳۹۷ با مشارکت فعالان اقتصادی سراسر کشور بطور فصلی توسط مرکزپژوهش‌ها تهیه و منتشر می­شوند نشان می­دهند در هر هفت مولفه امنیت سرمایه‌گذاری وضع موجود در پایان دهه۱۳۹۰، با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد و فعالان اقتصادی در ایران در همه این زمینه­ها احساس ناامنی می‌کنند.

۴. فقدان سازوکار اصابت وکنترل در توزیع حمایت‌ها

انواع کمک‌ها و تخفیف‌ها و تسهیلات حمایت از تولید، ماهیت رانت دارند و طبعا تقاضا برای آن‌ها بیش از عرضه و منابع تخصیص یافته است. تجربه حمایت از تولید در ایران نشان می‌دهد توزیع این حمایت‌ها عمدتا فاقد سازوکار اصابت بوده است و در نتیجه هم بخشی از آن‌ها هدر رفته و به جای بهترین کارآفرین، به دست آن دسته از مدعیان کارآفرینی رسیده که در دسترسی به رانت، موفق‌تر بوده اند و درنتیجه، در فرایند توزیع آن‌ها زمینه‌های فساد ایجاد شده است. همچنین پس از اعطای رانت، بر چگونگی استفاده دریافت‌کننده آن نظارت موثری صورت نمی‌پذیرد.

۵. وجود مسیر‌های فعالیت نامولد رقیب تولید

منظور از فعالیت نامولد رقیب تولید، کسب درآمد از فعالیت‌هایی است که چندان به تولیدملی اضافه نمی‌کند، اما به‌طور متوسط سود بیشتری از فعالیت‌های تولیدی دارد یا راحت‌تر از آنهاست. به لحاظ ماهیت رانتی اقتصاد ایران، از قبل از انقلاب چنین فعالیت‌هایی که عمدتا زیرزمینی هم هستند، در اقتصاد ایران شکل گرفته اند. نظیر معاملات املاک، طلا، ارز و خودرو با اهداف سوداگرانه، واردات قاچاق، واردات رسمی به جای تولید محصول، تولید بصورت قطعات منفصله وارداتی به جای قطعه سازی و ایجاد زنجیره ارزش در داخل، سپرده گذاری بانکی و.... [۱۶]۶. ناکارآمدی تأمین مالی

با وجود نقدینگی هنگفت در اختیار بخش خصوصی، هدایت نقدینگی به سوی تولید به دلایل مختلف ناموفق بوده است. هدایت نقدینگی به سمت تولید و سرمایه‌گذاری مولد نتیجه راهکار‌های سلبی و ایجابی مختلف است که تاکنون به درستی به کار گرفته نشده است. منظور از راهکار‌های سلبی، ممناعت از ورود نقدینگی (توسط بخش خصوصی و بانک‌ها و سایر موسسات مالی و اعتباری) به فعالیت‌های رقیب تولید از طریق وضع مالیات بر عایدی سرمایه (CGT) و به طور کلی نظام مناسب مالیات بر مجموع درآمد است که انگیزه ورود نقدینگی با اهداف سفته‌بازانه و سوداگرانه را به بازار‌ها (به غیر از بازار سرمایه) کنترل می‌کند. راهکار‌های ایجابی نیز متضمن نظام مناسب تخصیص منابع و هدایت اعتباری توسط بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی است. شایان ذکر است که آنچه تاکنون در ایران به کار رفته است، عمدتاً تسهیلات تکلیفی ناکارآ بوده که ایرادات فراوانی داشته است. هرساله سهم‌های مصوبی جهت اعطای تسهیلات به تفکیک بخش‌های اقتصادی به بانک‌ها ابلاغ شده است، اما به‌دلیل ضعف نظارت و الزامات و سازوکار‌های انگیزشی لازم، علاوه بر اینکه میزان پایبندی به سهم‌های مصوب در برخی سال‌ها بسیار اندک بوده، به دلیل محیط نامساعد تولید و نبود ابزار‌های نظارتی لازم، بخشی از تسهیلات نیز انحراف داشته و به هدف اصابت ننموده است.

در این میان اجازه به بانک‌های غیردولتی برای فعالیت و خلق پول از اوایل دهه ۸۰ بدون طراحی و پیاده‌سازی قواعد نظارتی متناسب و تلقی از بانک به عنوان بنگاه اقتصادی در یکی دو دهه اخیر، بر مشکلات و چالش‌های تأمین مالی بخش تولید افزوده و مساله را پیچیده­تر کرده است. مطالعات نشان می­دهد در کشور‌های موفق در عبور از مسیر توسعه، بانک‌ها در کنترل یا هدایت دولت بوده و توزیع اعتبارات حداقل در تأمین مالی بخش‌های اولویت‌دار و در جهت توسعه به بازار سپرده نشده است، اما در ایران بانک‌ها به بهانه کسب سود برای سهامداران خود، گاهی از هدایت اعتبارات به سوی فعالیت‌های مولد شانه خالی می‌کنند و ترجیح می‌دهند منابع خود را به فعالیت‌های نامولد، ولی دارای سود بالاتر، اختصاص دهند.

۷. فقدان یادگیری و تسلط بر فناوری

از زمان ورود صنایع مدرن به ایران، بسیاری از واحد‌های تولیدی کشور عادت کرده اند، فناوری مورد نیازشان را از شرکت‌های دیگر بخرند و وارد فرایند یادگیری و مالکیت و توسعه فناوری نشوند به خصوص در بنگاه‌های بزرگ، کمتر واحد تولیدی می‌توان سراغ گرفت که بر اساس "خلق فناوری" تاسیس شده باشد یا نیاز‌های فناوری خود را به مراکز پژوهشی سفارش بدهد و بر اساس نیاز بازار، محصولات جدید با فناوری‌های پیشرفته روز تولید و عرضه کند. این عادت تا به امروز نیز تداوم داشته و موجب شده واحد‌های تولیدی ایرانی بطور عمومی ازنظر فناوری به نیاز بازار و عملکرد رقبا منعطف نباشند و از رشد رقابت جهانی عقب بمانند و محصولاتشان نتوانند با رقبای خارجی رقابت کنند. از نظر طراحی ظاهری گرفته تا کیفیت و کارایی و حتی قیمت.

۸. ایجاد انحصار و محدودیت صدور مجوز به کسب‌وکار‌های جدید

برخی فعالان یا تشکل‌های اقتصادی به اتکای قانون یا اعمال نفوذ، از ورود رقبای جدید به کسب‌وکار خود جلوگیری می‌کنند. نظیر کانون وکلای دادگستری که با تعیین ظرفیت‌های محدودیت در پذیرش داوطلبان و صدور پروانه وکیل جدید، عملا انحصار ایجاد کرده است. متاسفانه قانونگذار بدون توجه به مساله تعارض منافع، صدور مجوز کسب و کار را به تشکل‌های فعالان اقتصادی موجود سپرده است. منع ورود سرمایه­گذاران جدید، هم کثیری از حوزه­های تولیدی را از منافع رقابت (دسترسی به فناوری جدید، رشد بهره­وری، کاهش قیمت تمام شده و...) محروم کرده و هم باعث کاهش رشد سرمایه­گذاری و اشتغال در ابعاد کلان نیز شده است.

عملکرد قوانین در حمایت از سرمایه‌گذاری و تولید
بیشترین حمایت‌های قانونی از تولید، در قوانین برنامه پنجساله توسعه و نیز قوانین بودجه سالانه، تدوین و تصویب می­شود. تحلیل محتوای احکام ۶ قانون برنامه پنجساله (از ۱۳۶۸ تا ۱۴۰۱) درباره حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری، می‌تواند رویکرد و نگاه قانونگذاران ایرانی بعد از انقلاب به حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری را نشان دهد.

مطالعه بر روی احکام قانونی حمایت از تولید در قوانین برنامه پنجساله نشان می‌دهد از سال ۱۳۶۸ تاکنون ۲۰ نوع حمایت از واحد‌های تولیدی در این قوانین برنامه تصویب شده که عبارتند از: حمایت‌های ارزی، بیمه‌ای، تأمین مالی، ترجیحی، تشکیلاتی، تضمین خرید محصولات، تعرفه‌ای، دسترسی به بازار، دیپلماتیک، رسانه‌ای ـ تبلیغاتی، رقابت و تسهیل ورود، زیرساختی، فنی و آموزشی، قضایی، کلی، مالکیت معنوی، مالیاتی، مقرراتی، منطقه‌ای و یارانه نهاده‌ها. ضمن اینکه تعداد و سهم احکام قانونی مربوط به حمایت از تولید از برنامه اول توسعه تا برنامه ششم توسعه به تدریج اضافه شده است.

به‌طور کلی می­توان روش‌های حمایت از تولید در سه دهه اخیر را در ۵ نوع حمایت اصلی خلاصه کرد:

۱. اعطای تسهیلات بانکی ارزان قیمت (تسهیلات تکلیفی یا پرداخت یارانه سود تسهیلات)

۲. ارایه زمین مجانی یا ارزان قیمت

۳. معافیت‌های مالیاتی یا گمرکی برای تولیدکنندگان یا سرمایه‌گذاران

۴. وضع تعرفه‌های گمرکی برای حمایت از فروش محصولات داخلی در بازار ایران

۵. معافیت کارفرمایان از پرداخت حق بیمه کارگران (پرداخت دولت به جای تولیدکننده)

این تسهیلات همه از یک نکته مشترک برخوردارند: مستقیم یا غیرمستقیم حاوی رانت هستند.

به عبارت دیگر، تعداد داوطلبان دریافت آنها، معمولا از تعداد آن‌ها بیشتر است و برای انتخاب مستحق‌ترین داوطلبها، از میان انبوه داوطلبان صف کشیده برای دریافت این حمایت‌های رانتی، معمولا شاخص یا شروط شفاف و متمایزکننده­ای ذکر نمی­شود و به عبارتی، کسی که به منبع رانت یا مسئول توزیع­کننده حمایت، دسترسی نزدیکتر داشته باشد و بتواند نظر او را جلب­کند، معمولا در دریافت حمایت‌ها از سایر داوطلبین جلو می‌افتد که این مساله، رانت و حمایت تخصیصی را به فساد آلوده می‌کند.

بررسی حمایت‌های موجود از تولید در قوانین، دو سؤال ایجاد می‌کند:

یک- معیار و نحوه انتخاب داوطلبان واقعی و مستحق حمایت رانتی محدود چگونه باید باشد؟ و در واقع حکومت، منابع رانتی محدود را چگونه میان درخواست‌های نامحدود تقسیم کند؟ و چگونه تشخیص دهد کدام داوطلب دریافت این تسهیلات، کارآفرین واقعی است و این منابع را صرف تولید می‌کند؟

دو- برفرض که بتوانیم صداقت مدعی داوطلب دریافت این تسهیلات رانتی برای استفاده در تولید را درست تشخیص دهیم، از کجا معلوم این مدعی صادق، بهترین کارآفرین برای هزینه بهینه این تسهیلات در جهت اهداف رشد و اشتغالزایی آن است و ازکجا معلوم گیرنده صادق تسهیلات، به دلیل بی مبالاتی، منابع رانتی را هدر ندهد؟

تجربه نشان داده است که مسئولان اجرایی برای توزیع تسهیلات و رانت‌های حمایتی میان داوطلبان دریافت این حمایت‌ها، نتوانسته اند به‌طور دقیقی به دو سؤال فوق پاسخ دهند. در فقدان معیار روشنی برای انتخاب مستحق‌ترین و شایسته‌ترین داوطلب دریافت این کمک‌ها و کاراترین پروژه، مسئولان اجرایی یا براساس ادراک شخصی این تسهیلات رانتی را توزیع می‌کنند و یا با روش‌های نه چندان دقیق (نظیر هر کدام زودتر اقدام کردند، یا اینکه هر کدام بومی محل احداث پروژه بوده اند و...) علاوه بر این، توزیع­کنندگان این کمک‌های رانتی، معمولا در معرض انحرافات مالی قرار می‌گیرند.

در خصوص تأمین مالی بنگاه‌ها که بخش زیادی از احکام قانونی را به خود اختصاص داده است و البته کماکان نیز به عنوان یکی از مهمترین چالش‌های بخش تولید نیز محسوب می‌شود، نیز می‌توان بیان داشت که قوانین مربوط به کمّیت و کیفیت تخصیص منابع بانکی به بخش‌ها و بنگاه‌های اقتصادی ایراداتی فراوانی داشته است. این قوانین برآمده از یک رویه و الگوی مناسب جهت قاعده‌مند نمودن تخصیص اعتبارات بانکی بین بنگاه‌ها و بخش‌های اقتصادی تبعیت نکرده و عموما مشتمل بر تکالیف پراکنده و غیرمنسجم بوده و فاقد هدف، بستر اجرا و سازوکار‌های نظارتی و انگیزشی لازم بوده است. [۱۷]البته در یک دهه اخیر برخی احکام قانونی در حمایت از سرمایه‌گذاری و تولید تصویب شده که رویکرد آن‌ها برخلاف احکام توزیع رانت در قوانین برنامه و بودجه، بهبود محیط کسب وکار یا زمینه سازی برای تشویق سرمایه‌گذاری و اداره مطلوب بنگاه‌ها است. مشهورترین این احکام قانونی در قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار مصوب بهمن ۱۳۹۱ وجود دارد. قانونی که بر شفافیت، ثبات، پیش بینی پذیری، رفتار حکومت با فعالان اقتصادی تاکید دارد و برخلاف همه قوانین متعارف حمایت از تولید، ماهیت توزیع رانت ندارد و در آن هیج کلمه ریال و تومان و دلار بکار نرفته است.

خلاصه آنکه روش‌های متعارف حمایت مجلس و دولت از تولید، عمدتا براساس تخصیص حمایت‌های حاوی رانت تعریف می‌شود و با وجود کثرت داوطلبان دریافت این رانت‌ها نسبت به تعداد محدود این حمایتها، توزیع­کننده این رانت‌ها برای تمیز کارآفرین واقعی از رانتجویان غیرکارآفرین و انتخاب مستحق­ترین داوطلب دریافت این رانت‌ها، معمولا معیار دقیقی در اختیار ندارند. تمرکز مجلس و دولت برای توزیع رانت بدون معیار مشخصی برای انتخاب مستحق­ترین کسب‌وکار‌های داوطلب دریافت این کمک‌های رانتی، عواقبی پدید آورده است که مهمترین آن‌ها عبارتند از:

۱. هدر رفتن بخشی از منابع و کمک‌ها توسط داوطلبانی که کمک‌ها را گرفته‌اند، ولی صرف تولید نکرده‌اند. چه بسیار سوله­ها، زمین‌ها و حتی تجهیزاتی که برای دریافت این کمک‌ها ساخته یا خریده­شد و خالی مانده و به عنوان یک ظرفیت از چرخه تولید کشور خارج شده­اند. حجم و پراکندگی این ظرفیت‌ها می‌تواند موضوع تحقیق مستقلی باشد.

۲. ایجاد زمینه فساد و رانتخواری برای دسترسی به منابع رانتی حمایت از تولید.

۳. انحراف واحد‌های تولیدی از ترکیب بهینه عوامل تولید و رشد نامتوازن و معمولاً غیربهینه برخی اجزای این واحدها. دربرخی موارد، حمایت کننده برای کنترل جریان حمایت و شاید دلایل دیگر احتمالا ناشی از فساد یا مسایل فنی، تولیدکننده را مجبور می­کرده از فناوری خاصی استفاده کند یا تجهیزات خاصی بخرد. محدودیت‌هایی که اگر وجود نمیداشت، واحدتولیدی با ترکیب کاراتری شکل می­گرفت و کار می­کرد.

۴. انحراف همت و دغدغه تولیدکننده ایرانی از دستیابی به فناوری بهتر، قیمت تمام شده پایین­تر و حداکثرسازی بهره‌وری، به جستجو و دریافت رانت.

۵. انحراف در کیفیت محصول تولیدی براثر دریافت و بکارگیری کمک‌های ارزان و رانتی. چراکه وقتی محصولی بخاطر رانت ارزان باشد، کیفیت تبدیل مساله دوم میشود، مساله اصلی برای حکومت و حتی خود تولیدکننده، نحوه دریافت و توزیع این رانت خواهدبود. مثلا دیگر کسی به کیفیت لاستیک تولیدی با ارز۴۲۰۰ تومانی توجه ندارد چراکه توجه اصلی همه، نحوه توزیع این لاستیک‌ها است.

۶. منع صدور مجوز به دلیل ملحق بودن رانت به آنها. به عبارت دیگر، محدود کردن اعطای مجوز تاسیس واحد‌های تولیدی به دلیل وجود تسهیلات حمایت از تولید! به این ترتیب که در برخی موارد، به همراه مجوز، وام یا زمین ارزان هم توزیع می­شده و صادرکننده مجوز، در برابر هجوم داوطلبان استفاده از این رانت‌ها، صدور مجوز را عمدتا به دلخواه و سلیقه خود و به بهانه کمبود منابع حمایتی محدود می‌کرده و حتی به کارآفرینان واقعی که بدون حمایت‌های رانتی قصد سرمایه‌گذاری داشته اند هم مجوز نمی­داده است. نمونه این مساله، پتروشیمی­هایی که گاز بسیار ارزان به مجوز آن‌ها ملحق بوده یا مطبوعاتی که سهمیه کاغذ داشته اند. صادرکننده مجوز چنین کسب وکار‌هایی به همه داوطلبان سرمایه گذاری به چشم جستجوگر رانت نگاه می‌کند و، چون نمی­تواند کارآفرین واقعی را از رانتخوار تشخیص دهد، معمولا تصمیم میگیرد به هیچکس مجوز ندهد یا شرایط صدور مجوز را آنقدر دشوار کند که عملا تعداد کمی مجوزصادرشود. دراین شرایط، مجوز حاوی رانت بیشتر به کسانی میرسد که متخصص حستجو و دریافت رانت هستند و نه الزاما کسانی که واقعا میخواهند تولیدکنند.

در پایان این بخش، لازم به یادآوریست برخی و شاید بسیاری از محدودیت‌های ایجادشده به عنوان شرط حمایت، منطقی باشد. مثلا شرط حمایت در ازای احداث خطوط تولید در نقاط محروم یا حمایت در ازای بکارگیری فناوری‌های کاربر و اشتغالزا. اما نکته مهم این است که این قیدها، اولا در چارچوب راهبرد توسعه صنعتی باشد و ثانیا مجموعا نفع و ضررش برای اقتصادکلان بلند مدت محاسبه شده باشد. یعنی چه بسا اگر یک واحدتولیدی بدون حمایت و محدودیت دولتی (مثلا اجبار استفاده از فناوری کاربر) تاسیس میشد، در بلندمدت، چنان رشد می‌کرد و اشتغال ایجاد می‌کرد که مجموعا منافعش برای اقتصاد کلان از اشتغالزایی واحد تولیدی دریافت کننده حمایت، بیشتر می­بود.

انگاره‌های نادرست سیاستگذاران در حمایت از تولید و کسب وکار‌ها

باوجودی که بسیاری از واحد‌های تولیدی فعال و موفق کشور با استفاده از حمایت‌های دولتی، سرمایه‌گذاری و ساخته شده‌اند، اما برخی رویکردها، انگاره‌ها و پیش فرض‌های مردود درباره تولید در ذهنیت مسئولان ارشد، سیاستگذاران، مجریان و حتی کارآفرینان کشور وجود دارد که به ظاهر در جهت حمایت از تولید هستند، اما عملا در تولید و سرمایه‌گذاری اخلال می‌کنند و به نظرمیرسد برای رونق و جهش تولید در ایران، باید این ذهنیت‌ها و رویکرد‌ها متحول شوند:

۱. راه حمایت از تولید، تخصیص بودجه و تزریق پول و رانت میان مدعیان کارآفرینی است

سیاستگذاران به هنگام تعیین و تصویب تسهیلات و کمک‌های رانتی با هدف حمایت از تولیدکنندگان، معمولاً تصور می‌کنند یا فرض را بر این می‌گذارند که همه داوطلبان دریافت این کمک‌ها، کارآفرین یا تولیدکننده هستند. شواهد موجود از میزان تسهیلات رانتی که بر خلاف قرارداد، صرف امور دیگری شده و میزان بالای معوقات بانکی ناشی از این پدیده، مبین این نکته در سیاستگذاری حمایت از تولید است.

لازم به یادآوری است یک تحقیق دانشگاهی نشان می‌دهد در هر جامعه، درصد مشخصی افراد «جوهره کارآفرینی» وجود دارد که با بهبود محیط کسب‌وکار و مناسب شدن زمینه‌های لازم، این کارآفرینان بالقوه، فعال می‌شوند و جامعه را از فعالیت خود بهره‌مند می‌کنند [۱۸]. براساس این نظریه، بهترین راه حمایت از کارآفرینان، توزیع کمک‌های مالی و رانتی میان مدعیان کارآفرینی نیست، بلکه بهبود محیط کسب‌وکار و ایجاد زمینه مناسب برای تولید و سرمایه‌گذاری است بر این اساس می‌توان توصیه کرد و دولت به جای تقسیم وجوه رانتی میان مدعیان کارآفرینی یا حتی کارآفرینان بالفعل، این وجوه را صرف بهبود محیط کسب‌وکار سازد تا همه کارآفرینان بالفعل و بالقوه از آن‌ها بهره‌مند شوند. نظیر ارتقای کیفیت و کارآمدی دادگاه‌ها و کلانتری‌ها که باعث بهبود امنیت اقتصادی و ضمانت‌های حقوق مالکیت می‌شوند.

۲. «سودجویی» عمل و صفت زشتی است

هنوز هم برخی مسولان ارشد کشور صفت «سودجو» را به جای یا در کنار و هم ردیف کلاهبردار، قاچاقچی یا محتکر بکار می‌برند. با این تلقی و ذهنیت؛ سیاستگذاران ناخودآگاه یا حتی آگاهانه برای کسب سود توسط فعالان اقتصادی مانع ایجاد می‌کنند.

۳. بنگاه‌های تولیدی باید در مقیاس بزرگ متولد شوند

بسیاری از مسئولان کشور در دولت و مجلس تصور می‌کنند برای حل مشکل اشتغال، باید واحد‌های عظیم تاسیس کرد و هرچه واحد‌های تولیدی بزرگتر باشد، موفق‌تر است. شواهد موجود صحت این تصور را مردود می‌داند چراکه اولا بنگاه‌های کوچک و متوسط حدود ۶۰ درصد اشتغال و ۵۰ درصد تولید ناخالص ملی را در کشور‌های با درآمد بالا به خود اختصاص داده‌اند. ثانیا بزرگترین واحد‌های تولیدی امروز دنیا نظیر شرکت‌های جنرال الکتریک، سونی، هوندا، اپل، آمازون و... از یک گاراژ یا زیرزمین یا مغازه کوچک شروع کرده‌اند و به واسطه محیط کسب‌وکار مناسب، به تدریج بزرگ شده‌اند.

۴. با خرید فن‌آوری، می‌توان صاحب فناوری شد

صنعت نوین ایران از ابتدا عادت داشته فناوری را بجای اینکه یادبگیرد و صاحب شود، بخرد. با گذشت بیش از صد سال از ورود صنعت مدرن به ایران، هنوز هم بسیاری از مسئولان و کارشناسان، تولیدصنعتی در ایران را مستلزم خرید لیسانس می‌دانند و برایشان قابل تصور و فهم نیست که یک شرکت با تحقیق، به فناوری جدیدی دست یافته و آنرا تجاری کرده باشد. هنوز هم وزارت صنعت ایران، تولیدکنندگان ایرانی را به تولید تحت لیسانس خارجی تشویق می‌کند و حتی شرط خرید از واحد‌های تولیدی را داشتن لیسانس از شرکت مشهور بین المللی می‌داند حتی اگر واحد تولیدی ایرانی، به بهترین فناوری روز دست یافته باشد و محصولاتش را به خارج صادر هم بکند و رقیب شرکت لیسانس دهنده در بازار‌های جهانی هم باشد.

بسیاری از محصولات به ویژه با فن­آوری متوسط (نظیر خودرو و لوازم خانگی)، که با این ذهنیت و رویکرد در ایران تولید می‌شوند در هنگام یا اندکی پس از ورود به بازار، مواجه با محصولات با فناوری پیشرفته‌تر می‌شوند که شرکت صاحب اصلی فناوری وارد بازار کرده و در نهایت، محصول تولیدکننده ایرانی که به دلیل یادنگرفتن فناوری، انعطاف لازم برای به روزرسانی را ندارد، قدیمی و بی‌مشتری یا نیازمند حمایت‌های گمرکی می‌ماند. مانند خودرو، لوازم الکترونیک، لوازم خانگی و ... که در ایران معمولا با خرید لیسانس یا برند خارجی و نه با فناوری یادگرفته شده تولید می‌شوند.

۵. دستفروشی، شغلی کاذب، ضد تولیدی و ضدفرهنگی است و باید جلوی آن را گرفت

برخی مسئولان و حتی کارشناسان تصور می‌کنند دستفروشی شغلی کاذب است. جالب این است که شماری از بزرگترین و موفق‌ترین کارآفرینان حال حاضر ایرانی، روزی دستفروش بوده‌اند و از این نوع کسب‌وکار به عنوان شروع و پله اول برای کاسبی استفاده کرده‌اند. لازم به یادآوری است ماده (۱۶) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب سال ۱۳۹۰ برای قانونی و رسمی شدن فعالیت‌های دستفروشی و فروشندگان کم سرمایه تدوین و تصویب شده، اما ذهنیت‌های کهنه و اشتباه در مسئولان وزارت صنعت، معدن و تجارت، تا کنون مانع تدوین مقررات صحیح و اجرای آن شده است.

همچنین نباید فراموش کرد که به دلیل خرید یا اجاره مراکز فروشگاهی و محل‌های عرضه در شهر‌های بزرگ، امروزه امکان خرید یا اجاره سرقفلی و عرضه محصول برای بسیاری از تولیدکنندگان خرد، کوچک و حتی متوسط ایرانی دیگر وجود ندارد و بدون عرضه از مسیر‌های غیر رسمی، حق و امکان عرضه محصول به بازار برای بسیاری از این تولیدکنندگان کم سرمایه فراهم نمی‌شود و در نتیجه این بنگاه‌ها از بین می‌روند.

۶. مشکل اصل تولید در ایران، کمبود زیربنا‌ها (جاده، نیروگاه، سد، فرودگاه، بندر و...) است

نتایج ۳۰ دوره پایش فصلی محیط کسب‌وکار که از پاییز ۱۳۸۹ در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و در ادامه توسط اتاق بازرگانی صنایع معادن و کشاورزی ایران تهیه و منتشر می‌شوند و هچنین دستاورد‌های پایش امنیت سرمایه گذاری در ایران که در مرکز پژوهش‌های مجلس آغاز شده است، به روشنی نشان می‌دهند فعالان و تشکل‌های اقتصادی سراسر کشور مجموعاً زیر بنا‌ها و سخت افزار‌های توسعه را اخلالگر و مانع اصلی در اداره بنگاه‌هایشان نمی‌دانند بلکه امروزه مشکل اصلی در اداره و عملکرد واحد‌های تولید در ایران، نرم افزار‌های توسعه هستند نظیر سازوکار هدایت پس انداز‌ها به تولید و باز توزیع سهم سرمایه از سود تولید میان سرمایه‌گذاران، سازوکار حمایت از حقوق مالکیت و اجبار طرف‌های قرارداد (اعم از حکومتی یا خصوصی) به اجرای تعهداتشان در قرارداد، عدم شفافیت و رسوخ مفاسد اقتصادی در ارتباط مدیران واحد‌های تولیدی با ماموران حکومتی و....

۷. برای احداث واحد تولیدی، فقط باید از ضوابط و مقررات مدون دولتی پیروی کرد

ذهنیت اشتباه و اصرار برخی مسئولان اجرایی به احداث یا راه‌اندازی همه واحد‌های تولیدی بر اساس ضوابط، مجوز‌ها و مقررات استاندارد موردتایید دولت باعث شده امکان خلاقیت و نوآوری از کارآفرینان بالقوه ایرانی سلب شود و زمینه‌های ارتقای بهره وری مسدود بماند.

به طور مثال مطابق قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، مشاغل خانگی شامل آن دسته از فعالیت‌هایی است که توسط عضو یا اعضاء خانواده در فضای مسکونی در قالب یک طرح کسب‌وکار بدون مزاحمت و ایجاد اخلال در آرامش واحد‌های مسکونی همجوار شکل می‌گیرد و منجر به تولید خدمت و یا کالای قابل عرضه به بازار خارج از محیط مسکونی می‌گردد. بر اساس مصوبات ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، رشته‌های مشاغل خانگی در حوزه‌های صنایع دستی، فرش دستباف، امور تولیدات دامی، شیلات، صنایع تبدیلی و تکمیلی کشاورزی، عشایری، امور تولیدات گیاهی، تولیدی (صنعت و خدمات)، فعالیت‌های فرهنگی و هنری تعریف و محدود شده است و بسیاری از کسب‌وکار‌های خلاقانه را دربرنگرفته است (گرچه رشته‌های جدید پیشنهادی در سامانه وزارت کار، میتواند مورد بررسی قرار گیرد و در صورت شناخته شدن آن به عنوان کسب‌وکار خانگی مجوز داده شود)

۸. هر شهروند برای شروع هر کسب‌وکاری باید از دولت اجازه بگیرد

در اثر این ذهنیت مسئولان، دولت سالهاست داوطلبان سرمایه‌گذاری در ایران را برای گرفتن انواع مجوز‌ها در ادارات دولتی سرگردان کرده است و احکام مختلف قانونی را برای رفع این ناهنجاری (ماده ۷ قانون اصل۴۴ قانون اساسی) نیز اجرا نمی‌شوند. در صورتی که در بسیاری از حوزه‌های تولیدی و خدماتی صرفا می‌توان به اعلام استاندارد‌های کار یا تولید در آن حوزه اکتفا نمود و در صورت تخطی از آن استاندارد یا مقرره، اعمال قانون نمود و نه به عنوان شرط لازم برای شروع آن کسب وکار.

۹. با وجود تعداد کافی واحد تولیدی، آن فعالیت اشباع شده و نباید به داوطلبان جدید، مجوز فعالیت داد

صاحبان این ذهنیت تصور می­کنند کارمندان حکومت که پشت میز‌های ادارات دولتی نشسته‌اند، بهتر از صاحبان سرمایه‌ها می‌فهمند و دل می‌سوزانند که داوطلبان سرمایه‌گذاری کجا و چه نوع سرمایه‌گذاری­ای انجام دهند و چه سرمایه‌گذاری‌ای انجام ندهد. براثر این ذهنیت اشتباه، بسیاری از کارآفرینان بالقوه اجازه و امکان تولید و سرمایه‌گذاری در ایران نمی‌یابند و اقتصاد ایران از استعداد‌هایی که می‌توانند با نوآوری در فرایند تولید و محصول و فروش، بهره‌وری را ارتقا و ثروت و بازار‌های جدید خلق کنند، محروم شده است.

لازم به یادآوریست تبصره ۲ قانون اصلاح ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی مصوب ۱۳۹۳ به صراحت اعلام می­کند "هر یـک از مراجع صادرکننده مجوز کسب‌وکار موظفند درخواست متقاضیان مجوز کسب‌وکار را مطابق شرایط مصرح در پایگاه اطلاع‌رسانی مذکور دریافت و بررسی­کنند. صادرکنندگان مجوز کسب‌وکار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار»، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب‌وکار امتناع کنند".

۱۰. مبارزه با فساد، باعث فرار سرمایه‌ها می‌شود

شواهد متعدد داخلی و خارجی وجود دارد که وجود مفاسد اقتصادی باعث کاهش انگیزه‌های تولید و سرمایه‌گذاری است. برخی معتقدند مبارزه با فساد باید صرفاً به اصلاح مقررات و رویه‌ها محدود شود و به مجازات و تعقیب کیفری متهمان فساد ورود پیدا نکند چرا که باعث ایجاد نگرانی و فرار سرمایه‌گذاران می‌شود. در مقابل این اعتقاد، تجربه کشور چین وجود دارد که طی ۱۵ سال گذشته بیشترین رشد اقتصادی، بیشترین جلب سرمایه‌گذاری خارجی دنیا را داشته و در عین حال بیشترین اعدام محکومان پرونده مفاسد اقتصادی نیز در این کشور انجام شده است.

۱۱. راه حمایت از تولید، الزاماً تصویب قوانین و مقررات جدید است.

هر چند ضابطه‌مند کردن فعالیت‌ها می‌تواند در مواردی مفید باشد، اما مجموعاً نامتناسب بودن بار مقررات، باعث فشار بر فعالان اقتصادی و کاهش انگیزه‌های فعالیت اقتصادی می‌شود. به این ترتیب اگر تصویب قوانین در جهت کاهش بار مقررات و تسهیل تولید و کسب‌وکار باشد، قابل دفاع است در غیر اینصورت و به ویژه در شرایط حاضر که انبوهی از قوانین و مقررات حمایت از تولید در عمل اجرا نمی‌شوند، تصویب قوانین و رویه‌های جدید به نفع تولید نیست. امروزه بساری از اهداف و هنجار‌های مدنظر حکومت را می‌توان با فن آوری­های‌های نرم و قواعد تلنگرزنی (ناجینگ) عملا محقق کرد. متاسفانه قانونگذاران کشور با این فناوری‌ها بیگانه هستند و از آن‌ها برای تنظیم­گری استفاده نمی­کند.

۱۲. بهبود محیط کسب‌وکار یعنی کاهش رتبه ایران در گزارش انجام کسب‌وکار بانک جهانی

بسیاری از مسئولان کشور تصور می‌کنند بهبود محیط کسب‌وکار، یعنی کاهش رتبه ایران در این گزارش بانک جهانی. لازم به یادآوری است مطالعات نشان داده اطلاعات ارسالی به بانک جهانی برای تعیین رتبه ایران در گزارش انجام کسب‌وکار، تا سال ۲۰۱۴ با واقعیت فاصله زیادی داشته است و علاوه بر این، این گزارش به دلیل اینکه برخی واقعیت‌های جاری در محیط کسب‌وکار یا مشکلات نهادی خاص هر کشور را اندازه نمی‌گیرد (نظیر مفاسد اقتصادی، تجربه‌های بین‌المللی، تحریم‌های خارجی و...) اصولاً معیار مناسبی برای ارزیابی محیط کسب‌وکار در ایران محسوب نمی‌شود و بهبود یا بدتر شدن رتبه ایران در این گزارش، الزاماً به معنی بهبود یا بدتر شدن شرایط کسب‌وکار در ایران نیست.

۱۳. منافع کارگر و کارفرما با هم تضاد دارد

قانون کارفعلی بیش از ۳۰ سال پیش بر اساس این پیش فرض و تصور اشتباه نگاشته شده و با حمایت یکجانبه از کارگران شاغل، برای تولید و سرمایه‌گذاری در بسیاری رشته‌ها مانع ایجاد کرده و در نتیجه تقاضا برای نیروی کار را کاهش داده و سطح دستمزد‌ها را حتی به ضرر کارگران شاغل موجود پایین آورده است. این ذهنیت باید متحول شود و قانون کار بر اساس پیش فرض نفع مشترک کارفرما و کارگر بازنویسی شود.

۱۴. حکومت با قیمت گذاری و تعزیرات می‌تواند تورم را –حتی در کوتاه مدت- مهار کند

در شرایط طبیعی بازار، قیمت‌گذاری توسط حکومت جایز نیست؛ اما در شرایط احتکار و انحصار بر اساس قواعد، ابتدا محتکر به عرضة کالا اجبار می‌شود و چنانچه مالک، کالا را به قیمت ظالمانه عرضه کرد، حکومت برای رفع مشکل، کالا را به قیمة المثل عرضه می‌کند. ولی متاسفانه در کشور ما، ضوابط و رویه‌های نادرستی در خصوص قیمت‌گذاری کالا‌ها و خدمات به کار گرفته می‌شود و بویژه در شرایط شوک‌های قیمتی ناشی از افزایش نرخ ارز یا تحریم، با هدف کنترل قیمت‌ها به بسیاری از تولیدکننده‌ها اجحاف می‌شود و از توجه به ریشه‌ها و دلایل اصلی افزایش قیمت‌ها و تورم غفلت می‌شود.

ترسیم وضع مطلوب و راهبرد‌های اصلی ایجاد جهش در تولید کشور

محیط ایده‌آل برای سرمایه‌گذاری و تولید (وضع مطلوب)

بررسی‌های کارشناسی و نظرخواهی از تشکل‌های اقتصادی سراسری [۱۹]نشان می‌دهد محیط ایده آل برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران باید مجموعا دارای ۱۵ ویژگی است:

۱. ضمانت اجرایی قوانین و مقررات، در حداکثر ممکن باشد به طوری که هیچکس نتواند از اجرای تکلیف قانونی شانه خالی کند.

۲. حقوق مالکیت، شفاف و دقیق تعریف و با قاطعیت تضمین شود به طوری که تجاوز به مالکیت شهروندان برای هیچکس (اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی، ذی نفوذان و...) مقرون به صرفه نباشد و هر شهروندی بتواند سهل و سریع بتواند حق عادلانه اش را دریافت کند.

۳. فقط کار و ابتکار منشاء درآمد باشد و با رانت و امتیاز‌های ناعادلانه، نتوان درآمد کسب کرد.

۴. قوانین، مقررات و سیاست‌های مؤثر بر اقتصاد و کسب‌وکار، برای همه روشن، بدون پیچیدگی، بدون تناقض، و غیر قابل تفسیر باشد.

۵. قوانین، مقررات، رویه‌ها و سیاست‌های مؤثر بر اقتصاد و کسب‌وکار، تا حد ممکن تغییر نکنند و تغییرات احتمالی آن قابل پیش بینی باشد و از قبل به اطلاع همه برسد.

۶. اطلاعات مورد نیاز برای کسب درآمد مشروع، شفاف و دراختیار همه باشد.

۷. فعالیت زیرزمینی برای هیچ تولیدکننده‌ای مقرون به صرفه نباشد و همه فعایت‌های اقتصادی، شفاف و در معرض دید و اطلاع حکومت و سایر فعالان اقتصادی باشد.

۸. شرایط دریافت مجوز و ورود به کسب‌وکار‌ها برای همه داوطلبان سهل، سریع و ارزان باشد. هیچ مانع و بهانه‌ای نباید مانع ورود متقاضیان ذیصلاح جدید به کسب‌وکار‌های مورد نظرشان باشد یا این کار را به تاخیر اندازد.

۹. سازوکار‌های تأمین مالی مشروع، گسترده، سهل و قابل دسترسی برای همه باشند. ابزار‌های جذب پس انداز‌ها و تزریق آن به متقاضیان وجوه، کارآمد و سالم باشند.

۱۰. فرهنگ کاری و قوانین کار در جهت همکاری و نفع مشترک کارگر و کارفرما تدوین و اجرا شود.

۱۱. فرهنگ مصرفی در جهت پس انداز و سرمایه‌گذاری حداکثری و نیز حمایت از تولیدکننده داخلی باشد.

۱۲. کالا‌های قاچاق، غیراستاندارد، تقلبی و زیرزمینی امکان حضور در بازار را نداشته باشند. جریمه قاچاق، تقلب و فرار مالیاتی به حدی سنگین باشد که اقدام به ان مقرون به صرفه نباشد.

۱۳. نقش دولت در اقتصاد، به سیاستگذاری، هدایت و نظارت و محدوده تعریف شده در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چارم قانون اساسی و قانون مدیریت خدمات کشوری؛ محدود شود.

۱۴. فعالیت‌های اقتصادی غیرمولد نظیر دلالی مکرر محصولات تولیدی، با اشراف دولت و وضع مالیات مؤثر بر آن، مقرون به صرفه نباشد.

۱۵. نرخ‌های اشتغال، رشد و بهره وری و نیز پراکندگی و مقیاس واحد‌های تولیدی در نقطه بهینه قابل حصول (بالقوه) مطابق راهبرد توسعه تولید قرار دارند.

راهبرد‌ها و راهکار‌های جهش تولید در کشور

پس از ارائه تصویری از آسیب‌شناسی قوانین، مقررات و به طور کلی سیاست‌های حمایت از تولید در کشور، در ادامه مبتنی بر بررسی‌های متعدد کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی حول تجربیات خارجی، نیاز‌ها و ضرورت‌های سهولت تولید در ایران و همچنین دیدگاه صاحب‌نظران این حوزه و برپایه نظرات خبرگان و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی کشور که در جلسات کمیسیون ویژه حمایت از تولید ارائه شده است، راهبرد‌های اصلی ایجاد جهش در تولید کشور و اقدامات ذیل هریک از راهبرد‌ها ارائه می‌گردد.

یک) تعیین اولویت‌های اصلی تولید

ایران در تولید برخی کالا‌ها و خدمات، ظرفیت یا مزیت نسبی یا راهبردی دارد. برخی فعالیت‌های صنعتی هم به دلایل و رویکرد‌های گوناگون برای کشور ضروری تشخیص داده می‌شود (مانند ضرورت دستیابی به فناوری‌های پیشتاز یا آینده، ضرورت اشتغال دانش آموختگان دانشگاهی یا ضرورت ماندن جمعیت در نزدیکی مرز‌های کشور) برای تحقق این ضرورت‌ها و استفاده از مزیت‌های کشور، لازم است راهبرد توسعه صنعتی (یا تولید) در ایران تدوین و ابلاغ شود.

به این ترتیب، در برخی صنایع که کشور در آن‌ها مزیت کمتری دارد (و طبعا اشتغال و عمق فناوری کمتری هم دارند)، با کاهش تعرفه ها، تعداد بنگاه‌های کوچک و فاقد توجیه، حذف می‌شوند و در حوزه­های واجد مزیت (اشتغال‌زا، فناوری قابل حصول جهانی، متناسب با اقلیم ایران و...) تعرفه­های مؤثر و زماندار وضع شود. طبعا حمایت‌های مالی و تسهیلات ارزان قیمت دولتی فقط بر اساس راهبرد توسعه صنعتی و بصورت "رانت‌های مولد و ارزش افزا" به شکلی شفاف و روشن و با ضریب اصابت حداکثری توزیع شود.

تجربه کشور‌های موفق تازه صنعتی شده جهان نشان می‌دهد که یکی از اصلی‌ترین اقدامات این کشورها، اتخاذ استراتژی توسعه صنعتی می‌باشد. استراتژی توسعه صنعتی، تعیین تکلیف سه حوزه به این شرح است: ۱. صنایعی باید مورد حمایت قرار گیرند؛ ۲. نوع یا انواع حمایت‌هایی که باید از صنایع صورت گیرد (حمایت‌های مالی، تعرفه‌ای، بیمه‌ای و ...) و بازه زمانی حمایت‌ها؛ ۳. نهاد‌ها و دستگاه‌هایی باید در این زمینه همکاری کرده و انواع هماهنگی‌های مورد نیاز. پس از تعیین سه امر پیش‌گفته، لزوم هماهنگی میان سیاست‌های صنعتی، اعتباری، فناوری، علمی، تجاری و ... مطرح است تا حمایت‌های صورت گرفته از تولید هدفمند بوده و پراکنده و غیرمؤثر نباشد. با این حال، مطالعه‌ای که راجع به کیفیت و کمّیت انواع حمایت‌های مقرر شده در قوانین برنامه توسعه در مرکز پژوهش‌ها صورت گرفته، نشانگر آن است که «وجود تشتت آرا در سیاستگذاران، نبود یک نگرش منظم و واحد درخصوص راهکار‌های رشد تولید داخلی، فقدان وجود یک استراتژی مشخص توسعه صنعتی، نبود یک نهاد مرکزی مدیریت‌کننده و تعیین‌کننده نوع حمایت‌ها»، از ضعف‌های مهم حمایت قانونی از کسب‌وکارهاست. [۲۰]کشور ما همچنان از فقدان استراتژی توسعه صنعتی رنج می‌برد؛ «آنچه دربرنامه‌های توسعه صنعتی پس از انقلاب مشاهده می‌شود، عدم تعیین استراتژی توسعه صنعتی است». [۲۱]شایان ذکر است هر چند سه چهار تلاش در این زمینه صورت گرفته که اصلی‌ترین آن در سال ۱۳۸۲ صورت گرفت؛ اما همه این تلاش‌ها شاید به دلیل نبود اراده سیاسی کافی نافرجام بوده‌اند.

در بند «الف» ماده (۴۶) قانون برنامه ششم توسعه، تلاشی مجدد برای طراحی این استراتژی صورت گرفته و اولین گام از گام‌های تدوین آن، که اولویت‌بندی صنعتی بود، به عنوان تکلیفی برای وزارت صمت تعیین شد. تهیه گزارش‌های لزوم و چگونگی استراتژی توسعه صنعتی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس و اقبال ریاست مجلس به آن و دستور تهیه گزارش‌های نظارتی در مورد بند مربوطه در قانون برنامه ششم توسعه، از اقدامات دیگر مجلس دهم در مقابله با این نقصیه بزرگ بود.

همچنین مرکز پژوهش‌ها تلاش کرد تا با تشکیل کارگروه نظارتی بند «الف» ماده (۴۶) قانون برنامه ششم توسعه، به بررسی اولویت‌ها و حمایت‌های دستگاه‌های مختلف اجرایی کشور پرداخته و گزارش نظارتی در این خصوص تهیه کرده است. با توجه به اینکه همچنان اولویت‌های صنعتی کشور که توسط وزارت صمت احصاء شده است، به تصویب هیئت وزیران نرسیده است و از سوی دیگر، در صورت مشخص شدن اولویت‌های صنعتی، چگونگی حمایت و هماهنگی سیاست‌ها و دستگاه‌های اجرایی مختلف کشور در مورد آن مشخص نشده است، استمرار نظارت مجلس تا دستیابی کشور به استراتژی توسعه صنعتی و هماهنگی سیاست‌های جهش تولید در این راستا ضروری به نظر می‌رسد.

دو) افزایش انگیزه تولید از طریق هزینه‌دار کردن فعالیت‌های نامولد رقیب تولید

مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد افزایش تولید و اثربخش شدن سیاست‌های حمایت از تولید در کشور، بدون توقف سودآوری فعالیت‌های نامولد (نظیر کسب سود از خریدوفروش مکرر مسکن، خودرو، سکه، طلا، ارز و... با اهداف سوداگرانه و سفته‌بازانه) امکان‌پذیر نبوده و همه حمایت‌ها و سیاست‌های این حوزه را با شکست مواجه می‌سازد چراکه در شرایطی که سود‌های کلان به راحتی از طریق سفته‌بازی و سوداگری در حوزه‌های مختلف قابل حصول است و باوجود سود بالای این نوع سوداگری‌های نامولد، سرمایه‌گذاری تولیدی و اشتغالزا، با ریسک‌ها و نااطمینانی‌های مختلف در حوزه تولید، طبعاً اقتصادی نخواهد بود.

فعالیت‌های نامولد مبتنی‌بر عایدی سرمایه به‌دلیل افزایش قیمت خود سرمایه و نه کاری که انجام می‌دهند، شکل می‌گیرند. این فعالیت‌ها ضربه‌ای جدی به واحد‌های تولیدی در کشور وارد می‌کنند، زیرا سود حاصل از تولید در بسیاری از موارد کمتر از سود ناشی از سرمایه‌گذاری در این نوع فعالیت‌های نامولد است. این فعالیت‌های مخرب عمدتاً در بستر زمان شکل می‌گیرند و بدون انجام فعالیتی مؤثر که ارزش‌افزوده واقعی ناشی از تولید کالا یا خدمات ایجاد کند، بر ارزش سرمایه ساکن می‌افزایند. عایدی سرمایه ناشی از افزایش قیمت، به‌واسطه نگهداری کالا‌های بادوام که بالاتر از متوسط تورم کشور رشد قیمتی دارند، ایجاد می‌شود و از مهم‌ترین مصادیق آن می‌توان به مواردی، چون نگهداری ارز، فلزات گرانبها و ملک اشاره کرد.

سه) شفافیت، رقابت و بهبود محیط کسب وکار و ارتقای امنیت سرمایه‌گذاری

مطالعات محیط کسب وکار بر یک پیش فرض استوار است که تحقیقات را چارچوب داده و حوزه مطالعه را روشن می­کند: در هر جامعه‌ای، برخی انسان‌ها دارای شم کارآفرینی (توان تشخیص فرصتها، تحمل خطر ورود به کسب وکار‌های جدید و سرمایه‌گذاری و تأسیس واحد تولیدی) بالاتری نسبت به بقیه هستند.

اگر فضای سرمایه‌گذاری و محیط کسب‌وکار مناسب باشد، ظرفیت‌های کارآفرینی این افراد از حالت بالقوه به بالفعل تبدیل می‌شوند و به نسبت شم اقتصادی و روحیه کارآفرینی خود، به میدان میایند و کسب‌وکار راه می‌اندازند یا توسعه می‌دهند. به عبارت دیگر، در فضای سرمایه‌گذاری و محیط کسب‌وکار مطلوب، بنگاه‌ها به راحتی متولد و اداره می‌شوند و رشد می‌کنند. امری که در کشورما با دشواری‌های زیادی همراه است. مصادیق بهبود محیط کسب‌وکار عبارتند از: شفافیت اطلاعات مورد نیاز واحد‌های تولیدی، سهولت دریافت مجوز‌های کسب‌وکار، ثبات مقررات و رویه‌های اجرایی، تضمین حقوق مالکیت با نیروی انتظامی و دادسرا‌های مجهز و کارآمد و به طورخلاصه، تولید خدمات عمومی برای فعالیت‌های اقتصادی نظیر امنیت که منفعت آن به همه می‌رسد و زمینه را برای ظهور و فعالیت کارآفرینان مهیا می‌کند.

موضوع مهم در محیط کسب وکار ارتاقی امنیت اقتصادی است. تاوقتی امنیت سرمایه گذاری در کشور پایین باشد و فعالان اقتصادی نگران ایفا نشدن تعهدات مالی و کاری طرف‌های قراردادهایشان باشند و در صورت مواجهه با کلاهبرداری و بدقولی و دیگر انواع تجاوز به حقوق مالکیت‌شان، خیالشان از کارامدی و اثربخشی نیروی انتظامی و دادگاه­های کشور راحت نباشد، طبعا نمی­توان انتظار داشت حمایت از تولید و سرمایه گذاری به نتایج چشمگیری برسد. مرکز پژوهش‌های مجلس سالهاست به دولت و مجلس توصیه می‌کند در هنگام تخصیص بودجه‌های سالانه، تامین امنیت نسبه به تامین زیرساخت‌ها در اولویت قرارگیرد چراکه اگر امنیت سرمایه گذاری برقرارشود و کارآفرینان به کارامدی سازوکار ناجا و دادسرا‌ها دلگرم باشند، طبعا وارد کار خواهند شد و برای کشور، همه زیرساخت‌های لازم را هم خواهند ساخت. [۲۲]برای حمایت موثر از تولید و ایجاد جهش در تولید کشور بهتر است به جای پرداخت یارانه سود تسهیلات ارزان قیمت به تعداد محدودی مدعی کارآفرینی، کلانتری ها، دادگاه‌ها و کلیه نهاد‌های درگیر با ایجاد امنیت اقتصای تجهیز و تقویت گردد تا منفعت آن به همه کارآفرینان بالقوه و بالفعل برسد. بدون تأمین امنیت، هر حمایت دیگری از تولید و سرمایه‌گذاری بی فایده و هدر دادن منابع است.

چهار) توسعه و ارتقای تامین مالی تولید

تأمین مالی بنگاه‌های اقتصادی در کشور ما بانک محور است یعنی بانک‌ها سهم زیادی (حدود ۹۰ درصد) در تامین مالی اقتصاد دارند و هم تعداد زیادی از شرکت‌ها و بنگاه‌ها در حوزه‌های مالی و غیرمالی به صورت مستقیم و غیرمستقیم زیرمجموعه شبکه بانکی هستند یا سهامدار برخی بانک‌ها و موسسات اعتباری هستند، لذا وضعیت اقتصادی کشور و چگونگی تامین مالی تولید وابستگی زیادی به چگونگی ایفای نقش بانک‌ها در اقتصاد و همچنین وضعیت متغیر‌های پولی و بانکی دارد. متاسفانه نظام بانکی کشور بویژه در دو دهه اخیر با ضعف‌ها و چالش‌های عدیده‌ای روبرو بوده است. وضعیت جاری سیستم بانکی در تخصیص اعتبارات مؤید این فرضیه است که بین سودآوری بانک‌ها و منافع بخش تولید همسویی کافی برقرار نیست، وضعیتی که برخی از کشور‌های توسعه‌یافته نیز با آن مواجه بوده‎اند.

اتخاذ برنامه هدفمند و مشخص در تأمین مالی تولید علاوه بر ایفای نقش بانک‌ها و موسسات اعتباری باید متضمن بهره‌گیری از سایر روش‌ها و ظرفیت‌های تأمین مالی در کشور باشد از جمله بازار سرمایه.

پنج) ثبات و پیش‌بینی پذیری بازار ارز و حفظ رقابتپذیری تولید داخل

در سال ۱۳۹۷ نرخ ارز در کشور حدود ۱۶۰ درصد رشد داشت، در سال ۱۳۹۸ اگرچه بازار ارز نسبت به سال قبل خود آرامش بیشتری داشت، ولی با نوسان ۴۰ درصدی همراه بود، سال ۱۳۹۸ با دلار (سامانه سنا) حدود ۱۳ هزار تومان آغاز شد، ولی کمینه و بیشینه نرخ در این سال به ترتیب ۱۱۰۳۰ و ۱۵۶۲۳ تومان بود. به بیان دیگر در سال ۱۳۹۸ نیز نرخ ارز یکی از مهم‌ترین عوامل ایجاد نااطمینانی در اقتصاد بود که البته خود آن نیز معلول عوامل دیگر اعم از تحریم، FATF و در اواخر سال ویروس کرونا بوده است. نااطمینانی و دامنه نوسان قابل توجه در نرخ ارز امکان پیش بینی و برنامه ریزی اقتصادی را سلب می‌نماید و افت تولید است.

از طرف دیگر لازم است تمرکز سیاست گذاران اقتصادی بر ثبات نرح ارز حقیقی باشد نه نرخ ارز اسمی. توضیح آنکه اگرچه افزایش نرخ ارز در سال ۱۳۹۷ کسب وکار‌هایی را که در سال‌های قبل به نرخ ارز ارزان‌تر عادت کرده بودند و به واردات وابسته شده بودند را تحت فشار قرار داد، ولی به علت افزایش رقابت پذیری تولیدات داخلی، منجر به شکوفایی و توسعه تولید داخل و کسب و کار‌های صادرات محور شد. در صورتی که سیاست گذار اقتصادی مانند دوره‌های قبل مجددا ثبات نرخ ارز اسمی را هدف گذاری کند، مجددا این بخش از تولید کشور با از دست دادن رقابت پذیری در سال اینده تضعیف خواهند شد.

موضوع مهم دیگر در سال ۱۳۹۹ محدودیت منابع ارزی کشور به دلیل استمرار تحریم‌های نفتی و کاهش قیمت نیز تشدید تحریم صادرات غیرنفتی است و این موضوع ضرورت تخصیص بهینه منابع ارزی محدود را بیش از پیش ایجاد می‌نماید.

همچنین موضوع نقل و انتقال وجوه ارزی مرتبط با صادرات و واردات کماکان موضوعی قابل توجه است و استفاده از کلیه ظرفیت‌ها در این رابطه باید مورد توجه قرار گیرد.

شش) کنترل قاچاق و مدیریت واردات در کشور

یکی از نقاط آسیب‌پذیر تولید، ورود کالای قاچاق و عدم مدیریت صحیح وارادات به کشور است که عدم رفع این معضل، مشکلات زیادی را برای واحد‌های تولیدی ایجاد می‌کند. با وجود کالای قاچاق در سطح عرضه تولیدات رسمی و قانونی کشور که انواع عوارض و مالیات‌ها را پرداخت کرده‌اند باید با کالا‌هایی رقابت کنندکه بدون انجام تشریفات رسمی و با هزینه و زمان کمتری وارد کشور شدند؛ بنابراین تولیدکننده نیز ناچار است با ظرفیت کمتری تولید کند و حتی در مواردی مواد اولیه و قطعات صنعتی از بازار غیررسمی تأمین نماید. البته بررسی این موضوع که چرا هزینه تولید برخی محصولات در داخل کشور بالاتر از کالای مشابه خارجی است نیز نیاز به کارشناسی مناسب دارد. در بحث قاچاق کالا علاوه بر اینکه در امر مبارزه باید به‌طور جدی نهاد‌های نظارتی و متولی این موضوع را دنبال کنند باید انگیزه مبادرت به قاچاق کالا در کشور کاهش یابد. ساماندهی نظام تعرفه‌ای و تسهیل تشریفات ورود کالا از طرق رسمی ازجمله اقداماتی است که لازم است در دستور کار وزارت صمت قرار گیرد. نظام تعرفه‌ای و کاهش تعداد طبقات تعرفه‌ای و نرخ تعرفه‌ها یکی از عوامل کاهش انگیزه مبادرت به قاچاق کالاست. به‌عبارت‌دیگر حمایت‌گرایی باید مبتنی‌بر یک برنامه توسعه صنعتی و حمایت از صنایع مزیت‌دار صورت گیرد و از نگاه درآمدی به نرخ تعرفه‌ها باید اجتناب کرد. همچنین مواردی ازجمله مبارزه با تأمین مالی و عرضه کالای قاچاق در سطح کشور و اقدامات مناسب فرهنگی جهت حذف کالای قاچاق از سبد مصرفی افراد جامعه در کنار افزایش کیفیت و کاهش قیمت تولیدات داخلی و کاهش هزینه و زمان واردات رسمی مواد اولیه و کالای واسطه‌ای و مصرفی باید در تصویت و اجرای قوانین و مقررات مدنظر قرار گیرد.

در همین راستا، تکمیل سامانه‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت، باید در اولویت قرار گیرد. توضیح آنکه براساس ماده (۵) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال ۱۳۹۲ دولت مکلف به ایجاد و راه‌اندازی سامانه‌های الکترونیکی هوشمند جهت نظارت بر فرایند واردات و صادرات و حمل‌ونقل و نگهداری و مبادله کالا و ارز شده است. همچنین ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز موظف است از طریق وزارت اطلاعات و با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت امور اقتصادی و دارایی سامانه شناسایی و مبارزه با کالای قاچاق را اجرایی نماید. همچنین براساس مواد (۱۳) و (۶) این قانون وزارت صنعت و معدن و تجارت موظف است با همکاری ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، گمرک و دستگاه‌های مربوطه تهیه و اجرا و بهره‌برداری از سامانه جامع یکپارچه‌سازی و نظارت بر فرایند تجارت و سامانه شناسایی کالای قاچاق را ممکن سازد. متأسفانه اجرای سامانه‌های موضوع قانون و تبادل اطلاعات بین دستگاه‌های زیرمجموعه به‌طور کامل محقق نشده و این مسئله سبب شده است که سامانه‌ها به‌صورت جداگانه عمل نمایند و هدف قانونگذار محقق نشود.

همچنین احکام قانون مناسبی در قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیاز‌های کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات مصوب ۱۳۹۸ در خصوص مدیریت وارادات به نفع تولید داخل مصوب گردید که نظارت بر اجرای صحیح احکام قانونی مربوط یکی از الزامات جهش تولید در کشور است.

هفت) توسعه صادرات

در فضای تحریم اقتصادی کشور، توسعه صادرات غیرنفتی با کشور‌های همجوار یکی از اصلی‌ترین برنامه‌ها و استراتژی‌های اقتصادی کشور در مسیر خروج از اقتصاد تک محصولی و کاهش اثرات تحریم اقتصادی است که لزوم دسترسی به بازار‌های خارجی و حمایت از تولید داخلی برای امکان رقابت در فضای بین‌المللی را بیش از پیش آشکار می‌سازد. این امر نیز مستلزم اتخاذ سیاست‌های بلندمدت و ساختاری در فضای با ثبات اقتصادی و سیاسی است، هر چند اقدامات کوتاه‌مدت نیز در کنار سیاست‌های اقتصادی بلندمدت باید مدنظر قرارگیرد.

با توجه به موقیعت جغرافیایی و نوع کالا‌های صادراتی ایران، بازار مصرف نسبتا قابل‌توجهی در کشور‌های همسایه وجود دارد که توسعه صادرات به آن‌ها مستلزم شناسایی نیاز‌های وارداتی این کشور‌ها است. عمده صادرات کشور‌های توسعه‌یافته، صادرات صنعتی و خدمات دانش‌بنیان است در حالی که این موضوع برای کشور‌های در حال توسعه­ای مانند ایران متفاوت است. صادرات ایران عمدتا شامل منابع طبیعی و مواد خام است که دارای ارزش افزوده پایینی هستند که ایران را به ناچار به تجارت با کشور‌های خاصی که خریدار محصولات خام و مواد طبیعی هستند سوق می­دهد. آسیب دیگر صادرات غیر نفتی تنوع پایین، تمرکز کالا‌های صادراتی و شرکای معدود تجاری است که آسیب پذیری تجاری کشور را تشدید می­کند.

در شرایط کنونی صادرات کشور دارای مشکلات ساختاری عمده­ای است که منشاء آن‌ها اتکا به خام‌فروشی و سهم پایین محصولات با ارزش افزوده بالا و دانش‌بنیان در صادرات کشور و سیاست‌های مقطعی و ضوابط محدودکننده صادرات است. در طول سال‌های گذشته نیز اقداماتی در جهت توسعه صادرات صورت گرفته است، ولی خروجی کار و نتایج بدست آمده نتوانسته است تاکنون نتیجه اقدامات را که افزایش سهم ایران از بازار‌های صادراتی کشور‌های همسایه است، افزایش دهد. با توجه به بازار مصرف قابل توجه در کشور‌های همسایه، دستگاه‌های متولی تجارت خارجی برنامه­ریزی در این خصوص با توجه به شرایط فعلی اقتصاد کشور ضروری است.

هشت) نظارت بر اجرای کامل در بکارگیری ظرفیت‌های قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۵/۲/۱۳۹۸

قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی با هدف تقویت توانمندی ساخت داخل و نقش آن در رونق تولید، مشتمل بر ۲۴ ماده و ۳۰ تبصره تدوین و تصویب شد. علاوه بر ایجاد سامانه متمرکز توانمندی‌های تولید کالا و خدمات داخلی، تشکیل وندورلیست دربرگیرنده شرکت‌های پیمانکاری رتبه بندی شده واجد صلاحیت، ایجاد نهاد هیات نظارت جهت نظارت بر اجرا و افزایش ضمانت اجرای قانون از طریق جرم انگاری، مهم‌ترین ابزار‌های تسهیل‌گر در فرآیند اجراء در این قانون شامل موارد ذیل است:

- مشوق‌های انگیزشی و تسهیل در صدور مفاصا حساب‌های بیمه‌ای، تامین مالی فکتورینگ (امکان نقدشوندگی دیون زودتر از موعد سررسید)، ایجاد شرکت‌های تضمین (surety companies) برای رقابت با نظام بانکی در صدور ضمانتنامه، بیمه عملکرد یا گارانتی عملکرد محصولات تولیدی داخلی (performance guarantee)، اصلاحات نهادی در حوزه‌های بیمه‌ای و گشایش اعتبار ارزی به نفع سازندگان داخلی با هدف کاهش هزینه‌های مبادله

- معاف شدن افزایش سرمایه از محل افزایش بهای ناشی از تجدید ارزیابی دارایی‌ها (ماده ۱۴ قانون) با هدف رفع مانع ماده (۱۴۱) قانون تجارت و امکان تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی

- حمایت از کالای ایرانی و امکان مدیریت واردات توسط دولت؛ بنابراین تنوع‌بخشی به روش‌های تأمین مالی بنگاه‌های اقتصادی از مهمترین اولویت‌های بخش تولیدی کشور بخصوص واحد‌های صنعتی و معدنی بحساب میاد. در این خصوص مجلس شورای اسلامی با نظارت بر اجرایی شدن ماده (۸) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۵/ ۲/ ۱۳۹۸ در قالب طرح گام برای انتشار صکوک دین (مبتنی بر اوراق مطالبات) و پیگیری تدوین آیین­نامه آن، زمینه تنوع‌بخشی به روش‌های تأمین مالی بنگاه‌های اقتصادی از جمله استفاده از ظرفیت فکتورینگ، فین‌تک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر را در کنار روش‌های مرسوم بانکی و بازار سرمایه فراهم نماید. همچنین نظارت بر اجرای صحیح و مستمر ماده (۱۴) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۵/ ۲/ ۱۳۹۸ در خصوص ارزیابی مجدد دارایی‌های بنگاه تولیدی بصورت معاف از مالیات، زمینه استفاده از مزایای آن در قالب افزایش سرمایه و رفع مشکل ماده ۱۴۱ قانون تجارت و امکان دریافت تسهیلات بانکی از مهمترین اولویت‌های نظارتی در حوزه تولید کشور محسوب می‌شود.

استفاده از ظرفیت ماده (۴) قانون حداکثر از طریق ایجاد سامانه متمرکز جهت درج فهرست توانمندی‌های تولید کالا و خدمات داخلی و تکمیل فهرست پیمانکاران طراحی- ساخت رتبه بندی شده واجد صلاحیت فنی و اعتباری یا وندورلیست در این سامانه از طریق تدوین آیین نامه اجرایی جز ۴ بند الف این ماده (که هنوز تدوین و ابلاغ نشده است) برای دستیابی به هدف جهش تولید بسیار حائز اهمیت است. در حال حاضر سامانه متمرکز موضوع این ماده در قالب سامانه توانمندی‌های ایران (توانیران) تشکیل شد، اما تکمیل نشده و وندورلیست نیز جهت شناسایی و معرفی پیمانکاران واجد صلاحیت داخلی برای اجرای طرح‌های عمرانی و غیرعمرانی به اجراء درنیامده که نیازمند نظارت مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های تخصصی است. پتانسیل قانونی ماده (۵) در بکارگیری حداکثری از توانمندی‌های داخلی و ارجاع طرح و پروژه‌ها به پیمانکاران داخلی و ملزم شدن پیمانکاران در خرید محصولات و تجهیزات پروژه‌ای مورد نیاز از تولیدات داخلی به‌منظور حمایت از کالا و خدمات تولیدی کشور، پیمانکاران داخلی و تعمیق ساخت داخل در کشور از محور‌های مهم قانون حداکثر در راستای جهش تولید محسوب می‌شود.

مواد (۱۶) و (۱۷) قانون حداکثر با هدف حمایت از کالای ایرانی و خرید‌های مصرفی غیر پروژه‌ای از ظرفیت مناسبی برای تقویت رونق و جهش تولید برخوردار است به گونه‌ای که وزارت صمت تا پایان برنامه ششم توسعه (سال ۱۴۰۰) موظف شده است که ثبت سفارش کالا‌های مصرفی و مصرفی با دوام خارجی دارای مشابه ایرانی را که با کیفیت مناسب و به میزان کافی تولید شده باشد را ممنوع نموده و یا براساس ماده (۲۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور از موانع تعرفه‌ای و فنی جهت مدیریت واردات استفاده کند. همچنین براساس ماده (۱۷) این قانون، دستگاه‌های اجرایی علاوه بر الزام به خرید کالا‌ها و خدمات از فهرست توانمندی‌های محصولات داخلی، در تدارک و تأمین کالا‌های مصرفی، مصرفی بادوام، تجهیزات و تأسیسات غیرطرحی (پروژه‌ای) مورد نیاز خود، ملزم به خرید محصولات داخلی و کالا‌های ایرانی هستند.

شایان ذکر است برای دستیابی به جهش تولید و تحرک بیشتر تولید کالا‌های ساخت داخل، اجرای کامل و موثر مواد (۱۶) و (۱۷) قانون حداکثر باید در دستور کار قرار گیرد که این امر نیازمند تعریف مصادیق کالا‌های ایرانی و تکمیل سامانه متمرکز تولیدات داخلی است؛ بنابراین برای بکارگیری ظرفیت‌های فوق الذکر لازم است مجلس شورای اسلامی با نظارت و پیگیری جدی بر اجرای کامل این احکام و تکمیل سامانه‌های موضوع قانون حداکثر، تسریع در تعریف مصادیق کالا‌های ایرانی و ممنوعیت وارادت کالای مصرفی و مصرفی با دوام خارجی دارای مشابه ایرانی، گام جدی در رونق بیشتر محصولات داخلی و جهش تولید بردارد.

نه) بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و فرصت‌های بخش‌های اقتصادی

همانگونه که در بخش دوم این گزارش مرور شد، ظرفیت‌های بسیار زیادی در حوزه‌های مختلف بخش‌های اقتصادی از جمله پتروشیمی، نفت، گاز، فناوری اطلاعات، برق، کشاورزی و. در اقتصاد ایران وجود دارد که پتانسیل لازم را برای جهش تولید دارا هستند. البته ذکر این نکته لازم است که محور اصلی جهش تولید باید بخش غیردولتی باشد لکن در برخی حوزه‌ها بوی‍ژه در حوزه‌هایی که نیازمند سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و زیرساختی است، مشارکت بخش عمومی و خصوصی لازم و ضروری است.

مصادیق مربوط به ظرفیت‌های هریک از بخش‌های اقتصادی در بخش دوم گزارش آمده است و به منظور جلوگیری از تکرار در این بخش ذکر نمی‌شود.

پیوست:
نظارت بر عملکرد بند الف ماده (۴۶) قانون برنامه ششم توسعه (تدوین فهرست اولویت‌های صنعتی و معدنی)

توسعه صنعتی مسئله‌ای است که از زوایای گوناگون با دغدغه‌های محوری سیاست‌گذاران پیوند خورده است. مسائلی مانند ایجاد رونق اقتصادی (و افزایش رفاه)، اشتغال و افزایش توان دفاعی همگی با توسعه صنعتی گره خورده‌اند؛ بنابراین توسعه صنعتی از رهگذر پیامد‌ها و سرریز‌هایی که برای حل مسائل در حوزه‌های دیگر ایجاد می‌کند برای سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان اقتصادی اهمیت یافته و بر همین مبنا در دو دهه اخیر، توجه به بهبود توسعه صنعتی بطور مستمر مورد تاکید کارشناسان قرار گرفته است. شعار دو سال اخیر نیز یعنی «حمایت از کالای ایرانی» و «رونق تولید»، بیانگر لزوم توجه به تولید داخلی است.

اما رونق بخشی به تولید از سوی دولت نیازمند برخورداری از یک نقشه راه است. به تعبیر دقیق‌تر رونق بخشی به تولید نیازمند پاسخ‌دهی به سوالاتی از قبیل سوالات زیر است:

- نقش دولت در توسعه صنعتی چیست؟ آیا دولت می‌تواند توسعه صنعتی را تسریع کند؟

- نقش‌آفرینی دولت باید به صورت تسهیل عملکرد بازار‌ها باشد یا دولت می‌تواند نقش‌های حمایتی و حمایت از برخی صنایع (گزینش صنایع پیشرو) را بر عهده گیرد؟

- اگر قرار بر اتخاذ سیاست‌های حمایتی و حمایت از برخی صنایع باشد، انتخاب صنایع بر چه مبنایی باید استوار شود؟

- چه حمایت‌هایی باید از صنایع صورت گیرد و برای چه بازه زمانی؟ (حمایت‌های مالی، تعرفه‌ای، بیمه‌ای و ...)

- چه نهاد‌ها و دستگاه‌هایی باید در این زمینه همکاری کرده و نیاز به چه انجام چه نوع هماهنگی‌هایی در این زمینه است؟

این‌ها سوالاتی است که پاسخ به آن‌ها نیازمند تدوین استراتژی توسعه صنعتی یا به عبارت دیگر تدوین نقشه راه توسعه صنعتی است. سوالاتی که علیرغم اهمیت و با وجود قرار گرفتن حکمِ تهیه و تدوین استراتژی توسعه صنعتی در احکام برنامه‌های توسعه صنعتی کشور، به ویژه در طول دو دهه گذشته، همچنان تدوین ناشده باقی مانده است.

متاسفانه باوجود تاکید کارشناسان بر لزوم تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور و تبدیل حکم قانونی تدوین استراتژی توسعه صنعتی به یکی از اجزاء ثابت ۳ برنامه اخیر توسعه کشور (برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه) این مهم هنوز انجام نشده است. به تعبیر دیگر علی‌رغم آنکه «بند الف ماده ۴۶ قانون برنامه ششم توسعه» وزارت صمت را مکلف کرده است تا استراتژی توسعه صنعتی را در قالب «تهیه فهرست اولویت‌های صنعتی و معدنی» ظرف مدت شش‌ماه از آغاز اجرای برنامه (۱۳۹۶) تهیه کند [۲۳]، با گذشت سه سال از اجرای برنامه، این وزارتخانه هنوز در تهیه فهرست نهایی موفق نبوده است. البته این وزارتخانه در سال جاری، طرحی را برای تعیین اولویت‌های حمایتی با محوریت موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در دست انجام دارد که نتایج نهایی این طرح هنوز به صورت رسمی و در قالب فهرست اولویت‌ها منتشر نشده است.

از سوی دیگر، علی‌رغم اینکه وزارت صمت در دوره برنامه ششم توسعه در سه نوبت (شهریور ۱۳۹۶، مرداد ۱۳۹۷ و مرداد ۱۳۹۸) به تهیه فهرست اولویت‌ها اقدام کرده، اما این تلاش‌ها موفقیت‌آمیز نبوده است. در نوبت اول، عدم لحاظ نظر سایر دستگاه‌های اجرایی (مانند وزارت نیرو) موجب بازگردانده شدن طرح از کمیسیون زیربنایی دولت شد، در نوبت دوم، تغییر وزیر موجب پس گرفته شدن پیش‌نویس اولیه برای لحاظ نظرات وزیر جدید صمت در آن عنوان شد، اما در نوبت سوم، فهرست اولویت‌ها با گذشت چند ماه از ارائه به کمیسیون زیربنایی دولت، هنوز مورد تصویب قرار نگرفته است.

با توجه به اینکه دولت از مجموعه دستگاه‌ها و سازمان‌های گوناگونی تشکیل شده است که هر یک دارای بودجه بوده و برخی از آن‌ها وظایف تسهیل‌گری و حمایت‌گری تولید را نیز برعهده داشته و برای تخصیص منابع خود نیازمند برخورداری از نوعی سازوکار اولویت‌دار هستند، شناسایی منطق‌های تخصیص منابع و حمایت از تولید در این دستگاه‌ها می‌تواند (حتی در شرایط فقدان سند اولویت‌بندی) سازوکار و شکل عملیاتی حمایت از تولید را در کشور نشان دهد.

بر این اساس، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در راستای ایفای نقش نظارتی خود، در سال ۱۳۹۷ علاوه بر جلساتی که با وزارت صمت و در جهت پیگیری تدوین فهرست اولویت‌ها از سوی این وزارتخانه انجام داد، برای شناسایی وضعیت اولویت‌بندی و اقدامات دستگاه‌ها و نهاد‌های اجرایی کشور، با برگزاری ۸ جلسه با سه گروه «دستگاه‌های اجرایی» [۲۴]، «معاونت‌های ریاست جمهوری» که با موضوع اولویت‌بندی سروکار داشتند [۲۵]و نیز برخی «نهاد‌های پژوهشی» که در زمینه اولویت‌بندی اقداماتی داشتند [۲۶]مجموعه اقدامات دستگاه‌ها و نهاد‌ها در زمینه اولویت‌بندی، دانش کارشناسی و روش‌های مورد استفاده برای اولویت‌بندی را احصا کرده و نتایج این بررسی را در قالب گزارشی انتشار داد [۲۷].

گستره مطالعات اولویت‌بندی در دستگاه‌ها و نهاد‌ها

در سال ۱۳۹۸ نیز مرکز پژوهش‌های مجلس با تشکیل کارگروه «ارزیابی مطالعات و اسناد استراتژی توسعه صنعتی» جهت بررسی بهتر مبانی نظری، نوع مطالعه و نتایج آن، از نمایندگان دستگاه‌ها و نهاد‌های مرتبط دعوت کرد تا با حضور در این جلسات، نتایج این مطالعات را بررسی و ارزیابی کنند. در ده جلسه‌ای که در سال ۱۳۹۸ در این زمینه برگزار شد، مطالعات دستگاه‌های مختلف و نتایج آن‌ها در این کارگروه بررسی شد.

این دستگاه‌ها و نهاد‌ها هریک بنا به وظایف اداری خود طرحی تحقیقاتی را که منشاء سرمایه‌گذاری‌ها، حمایت‌ها و اختصاص منابع دولت بوده است به پیش برده‌اند. همچنان که مشخص است، برخی از وزارتخانه‌ها و معاونت‌های ریاست جمهوری که وظیفه پیشبرد پروژه‌های عمرانی (بخشی) را برعهده داشته‌اند، یا خود را متولی سازمان دادن به برخی مسائل کلان کشور (اشتغال یا کسب و کار‌های دانش بنیان) دانسته‌اند، مطالعاتی را برای اولویت‌بندی انجام داده‌اند. همچنین برخی موسسات پژوهشی هم به سفارش دستگاه‌های اجرایی مطالعاتی را در زمینه اولویت‌بندی انجام داده‌اند.

همچنین لازم به ذکر است که در میان دستگاه‌های اجرایی، برخی دستگاه‌ها نیز وجود داشته‌اند که دارای طرح‌های اولویت‌بندی بوده‌اند، اما علی‌رغم پیگیری‌ها اطلاعات مطالعات خود را در اختیار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار نداده‌اند [۲۸].

برخی ویژگی‌های مطالعات انجام شده

در جدول ۲، برخی ویژگی‌های این مطالعات با یکدیگر مقایسه شده است. بر این مبنا، می‌توان نکات زیر را درباره این تحقیقات ذکر کرد:

· مبنای مدل: مطالعات انجام شده عمدتاً برپایه سه نوع مطالعه صورت گرفته است که آن‌ها را می‌توان مطالعه «محیط کسب‌وکار»، «نیازسنجی» و «مطالعه بازار» نامید. در مدل اول، تلاش می‌شود با رویکردی نسبتاً کل‌گرا همه عوامل موثر بر محیط صنعت (رسته کسب و کار) شناسایی شده و همه این عوامل تحلیل گردند، درحالی که در مدل نیازسنجی، روند‌های آتی برخی متغیر‌ها مورد توجه بوده و عمدتاً با فروضی محدود کننده، تخمین‌هایی از آینده وضعیت زده شده است. همچنین مطالعات بازار، بیشتر بر وضعیت عرضه و تقاضا متمرکز بوده و برپایه انتخاب تعدادی شاخص، ارزیابی از وضعیت عملکرد رشته فعالیت‌ها یا محصولات به دست داده شده است.

· سطح بررسی: اگر سطوح بررسی وضعیت را به سه سطح کلان (فضای عمومی کسب و کار)، میانی (وضعیت رشته فعالیت‌ها یا محصولات) و خرد (وضعیت بنگاه‌ها) تقسیم کنیم. این مطالعات سطوح مختلفی را برای بررسی انتخاب کرده‌اند، برخی سطوح کلان و میانی را برای تعیین اولویت‌ها مورد توجه قرار داده‌اند (عمدتاً در مطالعات نیازسنجی) درحالی که برخی دیگر سطوح میانی (مانند مطالعات رسته‌های کسب و کار) و برخی نیز سطوح خرد (مانند وضعیت عملکرد بنگاه‌های بزرگ دانش بنیان). بسته به این سطح، نحوه انتخاب شاخص‌های بررسی عملکرد و به ویژه مشکلات و موانع توسعه احصا شده در مدل‌ها متفاوت بوده‌اند.

· متغیر هدف: در این مطالعات، متغیر‌های گوناگونی به عنوان متغیر هدف انتخاب شده‌اند. بطور خلاصه این متغیر‌ها را می‌توان ارزش افزوده، میزان فروش، اشتغال، آب‌بری، انرژی‌بری، پیوند‌های پسین و پیشین، صادرات، میزان فناوری، مزیت نسبی آشکار شده، و تقاضای بار، سفر و انرژی عنوان کرد.

· دوره بررسی: عمده مطالعات انجام شده بر محور وضعیت موجود فعالیت‌ها انجام شده‌اند، اما برخی از مطالعات، با تخمین مدل‌هایی، روند‌های آتی را نیز در بررسی خود لحاظ کرده‌اند. در مقابل هیچ یک مطالعات، برپایه نوعی آسیب شناسی از روند‌های گذشته (شامل تحولات و سیاست‌های موثر بر وضعیت فعلی) و نیز بحث درباره تحولات احتمالی موثر بر تغییر روند‌ها در آینده استوار نشده‌اند.

بطور مشخص پراکندگی گسترده‌ای در مورد مبانی، سطح بررسی، متغیر هدف و دوره بررسی در این مطالعات وجود دارد. این پراکندگی منجر به نتایج متفاوتی در این مطالعات شده است به‌گونه‌ای که در مورد وزارتخانه‌های زیرساختی مانند راه و شهرسازی، نفت، نیرو و دفاع تعیین پروژه‌های اولویت‌دار در زمینه توسعه خطوط حمل و نقل ریلی و جاده‌ای، احداث پالایشگاه‌ها و نیروگاه‌های تولید انرژی و توسعه فناوری‌های راهبردی مورد نیاز صنایع دفاعی، و در مورد سایر دستگاه‌ها تعیین رشته فعالیت‌های اولویت‌دار (وزارت صمت)، کسب و کار‌های دانش بنیانِ پیشگام (معاونت علمی و فناوری) بوده است.

در مثالی دیگر می‌توان گفت، معاونت علمی- فناوری رییس جمهور و وزارت کار، دامنه بررسی خود را بر رسته‌های کسب و کار متمرکز کرده‌اند. معاونت علمی، صرفاً اولویت‌ها در رسته‌های کسب و کاری دانش بنیان را برای شناسایی شرکت‌های دانش بنیان پیشرو و اختصاص منابع خود به آن‌ها انجام داده است که هم پوشانی‌هایی با رویکرد وزارت کار در این رسته‌های کسب و کار دارد، اما رویکرد این دو دستگاه نسبت به حمایت با یکدیگر بسیار متفاوت است. معاونت علمی و فناوری با محوریت شاخص‌هایی مانند میزان فروش و سهم دانش بکار رفته در محصولات و خدمات شرکت‌ها تمایل به حمایت از شرکت‌های بزرگ دارد، در حالی که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در راستای توسعه سیستم کسب و کار، هم تمایل به حمایت از رسته‌های سنتی (مانند فرآوری چرم و پوشاک) و هم حمایت از واحد‌های صنعتی و کارگاهی کوچک دارد. هر کدام از این دو وزارتخانه نیز منابعی جهت حمایت از فعالیت‌های توسعه‌ای خود داشته و منابع خود را به نوعی در جهت متضاد با یکدیگر هزینه می‌کنند.

نقاط قوت و ضعف
این مطالعات از نقاط قوت و ضعف متفاوتی برخوردار بوده‌اند که در جدول ۳ به آن‌ها پرداخته شده است [۲۹]. هر یک از این مطالعات بسته به رویکرد خود برخی از مسائل را مورد توجه قرار داده‌اند، بطور مثال توجه به تحلیل زنجیره ارزش در مطالعه وزارت کار، نیازمندی‌های آبی آینده (از منظر شرب، کشاورزی و صنعت) و ملاحظه کیفیت داده‌ها و تلاش برای طرح احتیاط‌های مورد نیاز در مطالعه وزارت نیرو، توجه به نیازمند‌های لجستیکی و زیرساختی حمل کالا (نیاز به ایجاد بنادر، ترمینال‌ها و فرودگاه‌ها) در مطالعه وزارت راه، توجه به لوازم بسط و گسترش فعالیت بنگاه‌ها در مطالعه معاونت علمی و فناوری رییس جمهور، توجه به برخی ناهماهنگی‌های بین بخشی در مطالعه وزارت دفاع و تاکید بر لزوم تنوع‌یابی در مطالعه مرکز تحقیقات سیاست علمی کشور را می‌توان از جمله نقاط قوتی که در این مطالعات وجود دارد ذکر کرد.

در مقابل، اکثر این مطالعات از برخی ضعف‌ها رنج می‌برند. این ضعف‌ها را می‌توان به صورت زیر دسته‌بندی کرد:

- این مطالعات عموماً بدون هماهنگی با نتایج سایر دستگاه‌ها و دخالت دادن برنامه‌های آن‌ها به عنوان قیود طراحی مدل یا ملاحظات آن‌ها برای ترسیم روند‌های آینده صورت گرفته است.

- کمترین توجه به ملاحظات زیست محیطی در مطالعات به چشم می‌خورد.

- مطالعات عموماً فرض کرده‌اند که آینده تداوم روند کنونی است. به تعبیر دیگر، دینامیسم تحولات آینده به خصوص از بعد تحولات جمعیت، اقلیم و استراتژی توسعه‌ای کشور‌های قدرتمند بین‌المللی و منطقه‌ای مانند ترکیه و چین در دستور کار قرار نداشته است.

- ملاحظات آمایشی (نحوه استقرار جغرافیایی فعالیت‌ها) و قیود برآمده از آن در این مطالعات کمتر مورد توجه بوده است.

- ملاحظات مربوط به تحولات فناوری و تاثیرات آن بر بازارها، تقریبا در عموم مطالعات وجود نداشته است.

- تقریباً هیچ مطالعه‌ای ملاحظات سازمانی (هماهنگی‌های بین بخشی، کاستی‌های اجرا) را در دستور کار قرار نداده است.

- سطح سیاسی و احتمالات برآمده از آن در هیچ یک از مطالعات مورد توجه نبوده است.

علاوه بر مسائل بالا، دو نقطه ضعف مهم در این مطالعات وجود دارد. اولی مربوط به اختیارات سازمانی دستگاه‌ها برای پیشبرد سیاست اولویت‌بندی است. به طور مثال وزارت نفت و وزارت صمت (موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی)، هر دو بنوعی نگاه بخشی به صنعت را مورد توجه قرار داده‌اند، اما در روش دست‌یابی به نتایج، در حالی که وزارت صمت اولویت‌ها را بر اساس محور‌های مزیت نسبی آشکار شده (در مقایسه زیربخش‌ها با یکدیگر) تهیه کرده، وزارت نفت، مبنای سیاست‌گذاری‌های خود را عملاً محدوده اقتدار وزارت‌خانه (صنایع نفت و پالایش و پتروشیمی) و نه براساس شناخت اولویت‌های این صنایع نسبت به سایر رشته فعالیت‌های صنعتی قرار داده است. اهمیت این تفاوت رویکرد آنجاست که در حوزه سیاست‌گذاری صنایع پتروشیمی، وزارت نفت متولی صدور مجوز‌ها و تهیه خوراک پتروشیمی‌ها بوده و سیاست‌گذاری وزارت صمت در این حوزه، عملاً محلی از اعراب ندارد؛ بنابراین آنچه مبنای اولویت‌بندی است، روش عملی بکارگرفته شده در وزارت نفت می‌باشد.

نقطه ضعف دوم مربوط به عدم پرداختن به ساختار سازمانی موجود و شیوه پیشبرد اولویت‌بندی باتوجه به این ساختار سازمانی است. بطور مثال در حوزه صنایع معدنی، نهاد‌های توسعه‌ای مانند ایمیدرو حضور دارند که بسیاری از قرارداد‌ها یا سرمایه‌گذاری‌ها را به صورت مجزا از وزارتخانه مدیریت می‌کنند، در واقع به نظر نمی‌رسد هماهنگی بالایی میان زیرمجموعه‌های گوناگون وزارت صمت وجود داشته باشد؛ بنابراین نتایج اتخاذ شده در اولویت‌بندی باید با محدوده اقتدار دستگاه تهیه کننده آن انطباق داشته و بنابراین نتایج دستگاه‌های بخشی و غیربخشی از نظر امکانات اجرا نیز با یکدیگر متفاوت است.

سیاست‌های توصیه شده در مطالعات
در نهایت این مطالعات، توصیه‌هایی درمورد محل‌های تخصیص منابع حمایتی یا اجرای پروژه‌های سرمایه‌گذاری را به دنبال داشته‌اند. جدول ۴، نوع سیاست‌های برآمده از این مطالعات را دسته‌بندی کرده است. [۳۰]جدول ۴ نشان می‌دهد که وزارتخانه‌های زیرساختی مانند راه و شهرسازی، نفت و نیرو مطالعات خود را با هدف تعیین اولویت‌ها برای تخصیص منابع به پروژه‌های سرمایه‌گذاری انجام داده‌اند، درحالی که برخی دیگر از وزارتخانه‌ها که بیشتر نقش حمایتی را برعهده داشته‌اند (مانند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت علمی و فناوری رییس جمهور) از مطالعات خود برای تخصیص منابع (اعطای تسهیلات) استفاده کرده‌اند؛ بنابراین می‌توان گفت که علی‌رغم عدم وجود سند استراتژی توسعه صنعتی و نیز فهرست اولویت‌های صنعتی، اولویت‌بندی در سطح دستگاه‌ها و نهاد‌ها وجود داشته و منابع کلانی بر مبنای آن تخصیص داده می‌شود.

نکته مهم در اینجاست که اجرای هر یک از پروژه‌ها، تاثیراتی بر سایر بخش‌ها داشته یا باید قیود برآمده از سایر بخش‌ها را در مطالعات خود لحاظ کنند. بطور مثال، توسعه ناوگان ریلی، توسعه عرضه انرژی یا طرح‌های انتقال آب به داخل فلات ایران باید با ملاحظه استراتژی توسعه در زمینه صنایع معدنی صورت گیرد، بدون تعیین تکلیف در آن زمینه، طرح‌هایی که به وضعیت موجود اصالت داده و همین روند را مبنای اجرای طرح‌های توسعه‌ای قرار می‌دهند، نه تنها احتمالاً اتلاف منابع را به دنبال داشته باشند، بلکه توسعه سایر صنایع و رشته فعالیت‌ها را با محدودیت‌هایی مواجه سازند.

همچنین بی برنامه‌گی در تخصیص منابع در این مطالعه مشخص است، هر یک از دستگاه‌ها منابع انبوهی را صرف طرح‌های حمایتی یا زیرساختی ساخته‌اند بدون آنکه نتایج این طرح‌ها با یکدیگر همگرایی داشته یا در راستای یکدیگر باشند.

جمع بندی
بررسی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد که جنس مطالعه اولویت‌ها و اولویت‌بندی از جنس «مطالعات جامع» است، در واقع دولت برای شناسایی نقشه راه خود نیازمند ارزیابی جامع از روندها، وضعیت‌ها، امکانات و محدودیت‌ها است. این مطالعه با برنامه‌ریزی جامع متفاوت است، در اینجا دانش گسترده‌ای از وضعیت برای مداخلات محدود لازم است؛ بنابراین اقدام به اولویت‌بندی نیازمند انجام مطالعات گسترده و همه جانبه در زمینه موضوع است.

بطور خلاصه باید گفت که مطالعات اولویت‌بندی باید شامل سه سطح کلان، میانی و خرد بوده، در هر چهار حوزه اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و زیست محیطی انجام شده و واجد هر سه دوره زمانی یعنی آسیب شناسی روند‌های گذشته، تبیین وضعیت موجود و ترسیم روند‌های آتی باشد.

علاوه بر اینها، مطالعات اولویت‌بندی به لحاظ اینکه با هدف ارائه مبنایی برای نقش‌آفرینی موثر دولت انجام می‌شوند، باید شامل ارائه تحلیل‌هایی از سازمان دولت و کاستی‌های هماهنگی (درون بخشی و بین بخشی)، کیفیت بوروکراسی، کیفیت داده‌های آماری و از این دست بوده و نتایج را براساس این ملاحظات استخراج کند [۳۱]. برپایه اینگونه ملاحظات، مطالعات اولویت‌بندی باید هم واجد محاسبات کمی و برآورد داده‌ها باشد، هم ملاحظات استراتژیک.

این بررسی نشان می‌دهد که مطالعات اولویت‌بندی باید به صورت همکاری بین دستگاهی صورت گرفته و از طریق نقد و ارزیابی کارشناسان و گرفتن بازخورد‌ها تکمیل شود. این مطالعات نمی‌توانند به صورت پروژه‌های برون سپاری یا طرح‌های تحقیقاتی انجام شوند، نتایج این مطالعات باید در چند مرحله مورد نقد و اصلاح قرار گیرد.

در نهایت این مطالعات می‌توانند نقطه شروع و قیود را مشخص کنند، نتایج و سیاست‌ها هم باید در برابر تحولات بعدی انعطاف‌پذیر باشند، هم اینکه در مسیر اقدام، یادگیری در حین اجرا را هم مورد توجه قرار دهند.

پیشنهادات
بر اساس ارزیابی‌های انجام شده پیشنهاد می‌شود:

· بجای مطالعات محدود و بخشی، وزارت صمت، با همکاری سازمان برنامه و سایر دستگاه‌ها، باید مطالعه جامع را مبنای شناسایی اولویت‌ها سازد.

· این کارگروه در قالب پیشنهاد محور‌های مورد مطالعه و سپس نقد و ارزیابی مطالعات می‌تواند ایفای نقش کند.

· پیشنهاد می‌شود که وزارت صمت، طرحی یک‌ساله و با جلسات مستمر کارشناسان را برای تحقق این مطالعه تهیه و تدوین کند.

· دوره تحریم ملاحظات اولویت‌بندی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. بطور مثال در این دوره، صنایع تبدیلی کشاورزی و صنایع دارویی، از جنبه‌های تحریمی دارای اهمیت می‌شوند که برای دوره کوتاه‌مدت، نتایج را می‌تواند تحت تاثیر قرار دهد. پیشنهاد می‌شود، در دوره تحریم کنونی، ملاحظات کوتاه مدت و بلندمدت از یکدیگر جدا شوند.