پروین: نظارت شرعی شورای نگهبان بر قوانین فاقد محدودیت زمانی است

به گزارش پایگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان،  خیرالله پروین، عضو حقوقدان شورای نگهبان و استاد دانشگاه تهران، در پنجمین نشست از سلسله نشست‌های «تبیین سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» که صبح روز شنبه ۱۷ آبان ۱۴۰۴ در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد، با تاکید بر حاکمیت شرع و برتری مطلق قانون اساسی بر تمام سطوح تقنینی کشور، به تبیین دقیق سازوکار‌های نظارتی در جمهوری اسلامی پرداخت.

وی اعلام کرد که مهم‌ترین محور بند «د» سیاست‌های کلی قانون‌گذاری، یعنی «ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات»، بر همین اصل برتری استوار است.

پروین با اشاره به خلاء‌های موجود در نظام نظارتی، تاکید کرد که نظارت شرعی فقهای شورای نگهبان بر مصوبات مجلس «فاقد محدودیت زمانی» است و می‌تواند حتی پس از لازم‌الاجرا شدن یک قانون، اعمال و منجر به ابطال آن شود.

وی همچنین، ضمن تفکیک دقیق میان «قانون» و «مقررات»، به فقدان یک «سازوکار پسینی» برای ارزیابی مغایرت قوانین مصوب پس از انقلاب با قانون اساسی، به‌عنوان یک چالش جدی در نظام حقوقی کشور اشاره کرد.

این استاد حقوق، در ادامه، بر لزوم پالایش قوانین پیش از انقلاب از حیث انطباق با شرع و قانون اساسی و همچنین ضرورت بازنگری در شیوه اعمال نظارت بر مصوبات نهادهایی، چون رئیس قوه قضاییه، تأکید کرد و مجموعه‌ای از پیشنهادات تحولی برای ارتقاء کیفیت نظارت شرعی و حقوقی ارائه نمود.

تفاوت‌های بنیادین قانون و مقررات در نظام حقوقی کشور

پروین در آغاز سخنان خود، پس از عرض تسلیت ایام فاطمیه، با پرداختن به سوالات مطرح شده از جلسه پیشین، به توضیح مفاهیم «قانون» و «مقررات» و تمایز آنها پرداخت. وی تصریح کرد که در بررسی دانش‌واژه‌های حقوقی، باید میان دو معنای عام و خاص قائل به تفکیک بود. «قانون در معنای خاص» صرفاً به قواعدی اطلاق می‌شود که توسط قوه قانون‌گذار (مجلس شورای اسلامی) و با طی تشریفات رسمی به تصویب رسیده باشد. در مقابل، «مقررات در معنای خاص»، شامل مجموعه‌ای از قواعد مانند آیین‌نامه، تصویب‌نامه و مصوبه است که در رده‌ای پایین‌تر از قانون عادی قرار می‌گیرند.

عضو حقوقدان شورای نگهبان افزود: «فصل ممیزه قانون و مقررات را باید در دو بُعد شکلی و ماهوی جست‌و‌جو کرد. بُعد شکلی ناظر بر فرایند تصویب و نحوه ابلاغ هنجار است که معمولاً قانون را متمایز می‌کند.»، اما مهم‌ترین تمایز این است که قانون عادی (مصوب مجلس) به‌طور مستقیم غیرقابل اعتراض در مراجع قضایی است، درحالی‌که مقررات (مصوبات دولت، شورا‌ها و...) قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع هستند. وی با ذکر این نکته که سلسله مراتب هنجاری در کشور ما شامل قانون اساسی، قانون عادی و سپس مقررات است، یادآور شد که در برخی نظام‌های حقوقی، مانند فرانسه، مفهومی به نام «قانون ارگانیک» پس از قانون اساسی وجود دارد که ما در ایران، با وجود قوانین مهمی، چون آیین‌نامه داخلی مجلس یا قانون انتخابات، چنین طبقه‌بندی رسمی نداریم.

پروین همچنین به گستره «در حکم قانون» اشاره کرد و گفت: «بر اساس ماده ۹ قانون مدنی، معاهدات بین‌المللی و قرارداد‌ها در حکم قانون هستند. این عبارت به وضوح نشان می‌دهد که این موارد عین قانون نیستند، اما همانند قانون، دارای تکلیف الزام‌آور قانونی و ایجاد حق و تکلیف هستند و همان جایگاه را در سطح قانون عادی دارند.» وی در پایان این بخش، تاکید کرد حکم قانون دقیقاً بدین معنی است که اگر کسی رفتاری را که صریحاً از طرف قانون حکم شده است انجام دهد مرتکب جرم نمی‌شود، حتّی اگر عمل خواسته شده توسّط قانون در حالت عادی جرم باشد.

مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، حاکم بر قوانین عادی و مقررات

عضو حقوقدان شورای نگهبان در بخش دیگری از سخنانش، به جایگاه مهم و تعیین‌کننده مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام سلسله‌مراتب هنجار‌های کشور پرداخت. وی با استناد به نظریه تفسیری شورای نگهبان، خاطرنشان ساخت که کلمه «مقررات» که دو بار در اصل چهارم قانون اساسی آمده است، دارای دامنه شمول بسیار گسترده‌ای است و شامل تمام قواعد و هنجار‌های حقوقی در نظام حقوقی کشور می‌شود.

پروین در تشریح این موضوع، از یک نکته بسیار کلیدی رونمایی کرد: «شورای نگهبان در همان نظریه تفسیری، تذکر می‌دهد که مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در شمول اصل چهار قانون اساسی قرار می‌گیرد.» این بدان معناست که مصوبات مجمع، در بالاترین سطح، نمی‌توانند خلاف موازین شرع باشند.

وی در تبیین برتری مصوبات مجمع افزود: «تأکید شورای نگهبان این است که در مقام تعارض بین مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر قوانین و مقررات کشور، مصوبه مجمع تشخیص حاکم و مقدم است.» این امر اهمیت مصوبات مجمع را در نظام تقنینی کشور به‌وضوح برجسته می‌سازد و نشان می‌دهد که مصوبات این نهاد، حتی بر قانون عادی و مقررات دیگر اولویت دارد. این تأکید نشان‌دهنده جایگاه ویژه‌ای است که در حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان ایجاد شده و نقشی فراتر از یک نهاد حل اختلاف برای مجمع تعریف می‌کند.

چرا نظارت شرعی شورای نگهبان مشمول مرور زمان نمی‌شود؟

پروین در ادامه نشست، به هسته اصلی بحث، یعنی ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات پرداخت. او با اشاره به مقدمه بند «د» سیاست‌های کلی قانون‌گذاری، تاکید کرد که هدف از ارزیابی و پالایش، تثبیت «حاکمیت شرع» و «برتری قانون اساسی» در تمام سطوح قانون‌گذاری است. وی تصریح کرد که «اصلی‌ترین متولی ارزیابی و پالایش، هم از نظر حاکمیت شرع و هم از نظر قانون اساسی، شورای نگهبان است.» البته نهاد‌های دیگری، چون دیوان عدالت اداری و قضات دادگاه‌ها (به استناد اصل ۱۶۷) نیز در حیطه صلاحیت خود، در نظارت بر مطابقت مقررات با قانون اساسی و شرع صالح هستند.

عضو حقوقدان شورای نگهبان در مورد قوانین مصوب پس از تأسیس شورای نگهبان، به یک نکته حیاتی اشاره کرد: «صلاحیت شورای نگهبان در نظارت شرعی محدود به مهلت ۲۰ روزه مقرر در اصل ۹۴ قانون اساسی نیست. حتی پس از لازم‌الاجرا شدن قوانین و گذشت مدت‌ها، اگر فقهای شورای نگهبان تشخیص دهند مغایرت با شرع وجود دارد، مطابق با اصل چهار قانون اساسی ورود پیدا می‌کنند.»

این استاد دانشگاه تاکید کرد: «نظارت شرعی بر مصوبات مجلس فاقد هرگونه محدودیت زمانی است.» وی برای اثبات این مدعا، به نمونه‌ای اشاره کرد: «حتی در مواردی که علیرغم حکم شورای نگهبان به عدم مغایرت مصوبه‌ای با موازین شرع، پس از گذشت چند روز، فقها متوجه مغایرت شوند، محدودیت زمانی برای آنان نیست و به آن ورود پیدا می‌کنند.» مصداق این عمل، نظارت شرعی شورا بر تبصره یک ماده ۲۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران (مصوب سال ۱۳۷۵) بود که در سال ۱۳۹۳ اعمال و ابطال شد و این نشان‌دهنده پویایی و عدم محدودیت زمانی در نظارت شرعی است.

دو چالش نظارتی در مورد قوانین پیش از انقلاب

پروین در بخش پالایش قوانین، به چالش «قوانین و مقررات پیش از انقلاب» اشاره کرد و این قوانین را در دو منظر مغایرت با شرع و مغایرت با قانون اساسی مورد بررسی قرار داد:

الف) مغایرت با شرع (پیش از ایجاد شورای نگهبان):

این قوانین که قبل از انقلاب اسلامی وضع شده‌اند، تاکنون فاقد یک سازوکار متمرکز و پیوسته برای ارزیابی مغایرت با موازین شرع هستند. با این وجود، شورای نگهبان در مواردی با استناد مستقیم به اصل چهار قانون اساسی، اقدام به ابطال بعضی از این قوانین کرده است. این اقدام ممکن است مورد انتقاد برخی حقوقدانان قرار گرفته باشد که معتقدند این نوع ابطال‌های موردی، نظم اجتماعی و حاکمیت قانون را دچار اختلال می‌کند.

وی خاطرنشان کرد که در این حوزه، یک «نظارت پسینی» وجود دارد که از طریق شکایت در دیوان عدالت اداری عملی می‌شود. «بر اساس ماده ۸۷ قانون تشکیل دیوان عدالت اداری، اگر مصوبه‌ای به‌لحاظ مغایرت با موازین شرعی در دیوان مطرح شود، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود و نظر فقهای شورای نگهبان برای هیئت عمومی دیوان لازم‌الاتباع است.»

ب) مغایرت با قانون اساسی (پیش از ایجاد شورای نگهبان):

وضعیت نظارت بر انطباق این قوانین با قانون اساسی، متفاوت است. پروین با استناد به اصول ۹۱ و ۹۴، اعلام کرد که صلاحیت شورای نگهبان برای نظارت بر انطباق با قانون اساسی، محدود به مصوبات پس از انقلاب است و «هرگز دامنه نظارت خود را بر عدم مغایرت با قانون اساسی، به قوانین مصوب پیش از انقلاب تسری نداده است.»

بنابراین، برای این دسته از قوانین، نیز صرفاً سازوکار نظارت پسینی از طریق دیوان عدالت اداری قابل اعمال است. دیوان عدالت اداری در موارد متعددی به ابطال آیین‌نامه‌ها و مقررات پیش از انقلاب که مغایر با قانون اساسی بودند، اقدام کرده است که این امر نشان‌دهنده نقش دیوان در پر کردن خلاء نظارت پیشینی در این بخش است.

خلا قانونی در ارزیابی پسینی مغایرت قوانین با قانون اساسی

استاد دانشگاه تهران در ادامه به یک خلاء نظارتی مهم در مورد قوانین مصوب پس از انقلاب اشاره کرد. وی مجدداً تاکید کرد که در خصوص نظارت شرعی، محدودیت زمانی وجود ندارد، اما وضعیت برای نظارت بر مغایرت با قانون اساسی متفاوت است.

پروین توضیح داد: «قانون اساسی در خصوص ارزیابی قوانین پس از انقلاب از لحاظ مغایرت با مفاد قانون اساسی ساکت است.» بر اساس اصل ۹۴ قانون اساسی، امکان نظارت شورای نگهبان بر قوانین و بررسی مغایرت آنها با قانون اساسی، تنها در همان مهلت معین ۲۰ روزه است و مقید به آن است.

وی با ابراز نگرانی از این موضوع گفت: «ازآنجاکه نظارت شورای نگهبان بر قوانین پس از انقلاب، مقید به آن مهلت ۲۰ روزه است، هیچ سازوکار اجرایی برای پالایش و ارزیابی مصوبات پس از انقلاب از لحاظ مغایرت با قانون اساسی، موجود نیست.» این بدان معناست که اگر پس از گذشت مهلت قانونی و تایید یک قانون، مغایرت آن با اصول قانون اساسی کشف شود، نه شورای نگهبان می‌تواند به آن ورود کند و نه مرجع دیگری به‌طور مستقیم صلاحیت ابطال آن را دارد. این خلاء قانونی، به اعتقاد پروین، یک نقطه ضعف جدی در نظام حقوقی کشور است که نیازمند تدبیر برای ایجاد یک «سازوکار نظارت پسینی بر مغایرت با قانون اساسی» است.

نظارت بر مقررات نهاد‌های دیگر؛ از اساسنامه تا مصوبات رئیس قوه قضاییه

عضو حقوقدان شورای نگهبان در بخش پایانی بررسی سازوکار‌های نظارتی، دامنه شمول نظارت را به سایر نهاد‌های قانون‌گذار و آیین‌نامه‌گذار گسترش داد:

• اساسنامه‌ها: بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی، نظارت شرعی بر اساسنامه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی بر عهده شورای نگهبان است، اما اعمال نظارت در اینجا فقط پسینی است و تنها در صورت شکایت از مقرره در دیوان عدالت اداری به اجرا درمی‌آید.

• مصوبات شورای عالی استان‌ها: این مصوبات قابل شکایت در دیوان عدالت اداری هستند و مشمول نظارت شرعی پسینی شورای نگهبان می‌شوند، نه نظارت پیشینی.

• مصوبات رئیس قوه قضاییه: پروین وضعیت این مصوبات را «منحصر‌به‌فرد» خواند و اظهار داشت: «دیوان عدالت اداری صلاحیت ورود به مصوبات رئیس قوه قضاییه را ندارد.» ازآنجاکه نه نظارت پیشینی بر این مصوبات اعمال می‌شود و نه می‌توان به دیوان عدالت شکایت کرد، عملاً مصوبات رئیس قوه قضاییه مشمول نظارت شرعی فقهای شورای نگهبان نمی‌شود. وی در باره این وضعیت گفت: «برخی توجیه می‌کنند که، چون رئیس قوه قضاییه مجتهد است و اجتهاد او در سطح فقهای شورای نگهبان است، لذا خلاف شرع نخواهد بود. اما اصل چهارم قانون اساسی، ملاک شرعی بودن قوانین و مقررات را استنباط فقهای شورای نگهبان می‌داند، نه مرجع دیگری.» این مسئله نشان می‌دهد که در این بخش نیز، برای تحقق کامل اصل چهارم قانون اساسی، نیازمند اصلاح سازوکار هستیم.

سه روش برای "تقنین شریعت" و پاسخگویی به نیاز‌های زمان

پروین در جمع‌بندی مباحث خود، به بحث مهم «تقنین شریعت» پرداخت و آن را به‌عنوان وظیفه اصلی نظام حقوقی در جهت تثبیت جایگاه احکام شریعت در قانون‌گذاری معرفی کرد. وی با بیان این که ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی، یکی از اصول غیرقابل‌تغییر قانون اساسی است، سه روش موجود برای تبدیل اصول، قواعد و مقررات شریعت به هنجار‌های حکومتی دارای ضمانت اجرا را تشریح کرد:

۱. روش اجتهاد سنتی: در این روش، مسائل روز جامعه با استفاده از اصول و قواعد اسلامی، روایات و احادیث به‌صورت جزئی و مستقل پاسخ داده می‌شود. بااین‌حال، پروین معتقد است: «این روش پاسخگوی نیاز‌های ساختاری در سطح کلان نیست و تنها می‌تواند پاسخگوی شخص مکلف باشد.»

۲. روش فقه حکومتی و نظام‌سازی: این روش، ابعاد سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی جامعه را به‌صورت یک کل پیوسته در نظر می‌گیرد. پاسخ‌ها بر پایه شناخت صحیح از حکومت و جامعه صورت می‌گیرد و هدف آن، دستیابی به یک «ساختار مدرن‌تر برای تقنین قوانین و مقررات بر اساس شریعت» است.

۳. روش ین حقوق عمومی: در این روش، لزوماً نیازی به ساختارسازی جدید نیست. بلکه در محتوا باید از شریعت کمک گرفت و می‌توان از الگو‌های شکلی کشور‌های توسعه‌یافته مانند تفکیک قوا استفاده کرد. پروین در این خصوص گفت: «برای الگوگیری شکلی از ایده‌های عقلاء عالم که روش‌هایی را تجربه کرده‌اند، منعی وجود ندارد.» وی اضافه کرد که اصل چهارم قانون اساسی نیز با ایجاد نهادی به نام شورای نگهبان برای نظارت، بر این ین دلالت دارد که هدف، تشخیص موارد مغایر با اسلام است، صرف‌نظر از شکل و ساختار قانون‌گذاری.

پیشنهادات پروین برای ارتقاء کیفیت نظارت شرعی و حقوقی

پروین در پایان سخنان خود، مجموعه‌ای از پیشنهادات کاربردی برای بهبود و تقویت نظام نظارت شرعی و حقوقی در کشور ارائه کرد که در راستای تحقق کامل اهداف اصل چهارم و سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری است:

۱. تنقیح قوانین و مقررات: تنقیح قوانین و مقررات به‌عنوان یک پیش‌نیاز ضروری برای هرگونه پالایش و ارزیابی عمیق‌تر مطرح است. تا زمانی که قوانین متعدد، متعارض و منسوخ از هم تفکیک نشوند، ارزیابی کامل دشوار خواهد بود.

۲. ایجاد مجامع صاحب صلاحیت برای کشف مغایرت: تعیین و ایجاد مجامع صاحب صلاحیت در کنار نهاد‌های موجود برای کمک به کشف مغایرت با شرع و قانون اساسی در مراجع مختلف، یک ضرورت است. این مجامع می‌توانند بازوی مشورتی قوی برای نهاد‌های نظارتی باشند.

۳. توسعه صلاحیت دیوان عدالت اداری: صلاحیت دیوان عدالت اداری باید به‌گونه‌ای توسعه یابد که بتواند به ارزیابی و استخراج مقررات مغایر با قانون اساسی و شرع بپردازد و صرفاً محدود به شکایات اشخاص نباشد.

۴. ایجاد سازوکار پیشگیری: باید از سازوکار‌های قابل پیش‌بینی و پیشگیری که تا به حال ایجاد نشده است، استفاده کرد تا قبل از تصویب نهایی، احتمال مغایرت‌ها به حداقل برسد.

۵. نظارت تکمیلی و راهبردی: برای تضمین اجرا، باید به سه مقوله «جامعه‌نگری در هنجارها»، «نظارت تکمیلی بر ظرفیت‌های نظارت» و «ارتقای کیفیت سازوکار‌های نظارت‌های راهبردی و تحول در نظام نظارت شرعی» توجه شود.

پروین در جمع‌بندی نهایی خود تأکید کرد که نظارت شرعی بر مقررات از بستر دیوان عدالت اداری، با چالش‌هایی ناشی از محدودیت صلاحیت دیوان مواجه است و رفع این چالش‌ها نیازمند یک بازنگری جدی در فرآیند‌ها و ساختار‌های نظارتی کشور است تا حاکمیت شرع و قانون اساسی در تمامی سطوح تقنینی به‌طور کامل محقق شود.

انتهای پیام/