مروری بر قوانین برنامه‌های توسعه در ایران

خبرگزاری میزان- تاریخچه برنامه‌های توسعه در ایران به قبل از انقلاب برمی‌گردد. اولین سند برنامه‌ای ایران در سال ۱۳۲۵ تصویب شد. تا قبل از انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷، پنج برنامه توسعه در یک بازه زمانی ۳۰ ساله پیاده شد.

روﻧﺪ ﺗﻮﺳﻌﻪ در اﯾﺮان ﺑﻌﺪ از اﻧﻘﻼب اﺳﻼﻣﯽ، با ﺗﻼش ﺑﺮای عمران و آﺑﺎداﻧﯽ کشور ادامه پیدا کرد و تا امروز منجر به تدوین و تصویب ۶ برنامه توسعه شد. در حال حاضر نیز، برنامه هفتم توسعه از سوم مهرماه سال جاری، در مجلس شورای اسلامی با برگزاری جلسات متعدد، در حال بررسی است.

مفهوم برنامه‌ریزی

«برنامه‌ریزی» را فرآیند یافتن و تنظیم مقررات و نظام برای اجرای یک کار یا رشته‌ای از کار‌ها تعریف کرده‌اند.

برخی معتقدند برنامه‌ریزی، فرآیندی از پیش تعیین‌شده برای دستیابی به هدف مشخص است. در این نگاه، برنامه‌ریزی محدود به مسائل اقتصادی نیست و می‌تواند سایر حوزه‌های زندگی اجتماعی را هم در بربگیرد.

مفهوم توسعه

از زمانی که بشر به مفهوم «توسعه» رسید، تعریف و شاخص‌های آن همواره در حال تغییر بوده است. پیشتر، مفهوم توسعه در افزایش تولید ناخالص ملی و رشد اقتصادی خلاصه می‌شد، اما با گذشت زمان و افزایش تجربه کشورها، متولیان امر، دریافتند که رشد اقتصادی تنها یکی از جنبه‌های زندگی انسان است.

در حال حاضر، توسعه بیشتر حول «توسعه انسانی» تعریف می‌شود. توسعه انسانی، بر رفاه و کیفیت بهتر زندگی تمرکز دارد.

اﻣﺮوزه ﺗﻠﻘﯽ از ﻣﻔﻬﻮم ﺗﻮﺳﻌﻪ، ﻓﺮآﯾﻨﺪی ﻫﻤﻪﺟﺎﻧﺒﻪ و چند بعدی اﺳﺖ. توسعه ناظر بر رشد همه‌جانبه در ابعاد مادی، روانی و معنوی، ارتقای جامعه و نظام اجتماعی به سوی زندگی بهتر و انسانی‌تر، ایجاد آینده بهتر برای شهروندان، تأمین آسایش و نیاز‌های مادی جامعه، توجه بیشتر به ارزش‌های فرهنگی و انسانی در نظام اجتماعی و به طور کلی ترقی متوازن اجتماعی و اقتصادی جامعه است.

دﺳﺘﯿﺎﺑﯽ ﺑﻪ رﺷﺪ اﻗﺘﺼﺎدی، ﮐﺎﻫﺶ ﻓﻘﺮ ﻣﻄﻠﻖ، ﮔﺴﺘﺮش ﺧﺪﻣﺎت اﺟﺘﻤﺎﻋﯽ و ﮔﺴﺘﺮش دﻣﻮﮐﺮاﺳﯽ و ﻣﺸﺎرﮐﺖ اﺟﺘﻤﺎﻋﯽ، از اهداف توسعه هستند.

ضرورت تدوین برنامه توسعه

اﻫﻢ دﻻﻳﻞ و ﺿﺮورتﻫﺎی ﺗﺪوﻳﻦ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪﻫﺎی ﺗﻮﺳﻌﻪ، عبارتند از: ایجاد هماهنگی در سـطح سیاست‌گذاری، افزایش اطمینان نسبت به سیاست‌های میان مدت کشور برای فعالان اقتصادی، انتظام‌بخشی به کارکرد‌های دولت در چارچوب اهداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، پیشگیری از تفسیر‌های مختلف درباره صلاحیت‌های دولت و پاسخگو سـاختن دولت، فراهم کردن ضمانت اجرای برنامه به ویژه درباره اجزایی از بخش عمومی مانند قوه قضاییه، شهرداری‌ها و ... که در محدوده قوه مجریه جای نمی‌گیرند.

برنامه‌های توسعه پنج‌ساله یا برنامه‌های میان‌مدت، باتوجه به شرایط محیطی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام اسلامی تهیه می‌شوند.

برنامه‌های توسعه در ایران، موضوعاتی مانند: عدالت اجتماعی و کاهش نابرابری‌های اجتماعی، ارتقای سرمایه اجتماعی، کاهش تصدی دولت و گسترش مشارکت مردم در فعالیت‌های اقتصادی، تمرکززدایی، تعامل با اقتصاد جهانی، امنیت ملی، تنش‌زدایی در مناسبات بین‌المللی، دسترسی عمومی به اطلاعات، حفظ محیط زیست، گسترش خصوصی‌سازی و رقابت‌پذیری اقتصادی، توسعه دانایی‌محور، توسعه صادرات، توجه به تحولات فرهنگی جامعه، ارائه خدمات بهداشتی و درمانی رایگان، برابری فرصت‌های آموزشی، امنیت غذایی، تأمین حقوق انسانی و شهروندی، حفظ و شناسایی هویت تاریخی ایرانی، امور زنان، توسعه امور قضایی و نوسازی دولت را مورد توجه قرار می‌دهد.

در برنامه‌های توسعه، بودجه به عنوان چشم‌انداز دولت در انتخاب مسیر توسعه، شیوه و محل تامین منابع است. برنامه‌های سالانه، بر اساس قانون برنامه و بودجه (۱۳۵۱)، باید مطابق با قانون برنامه توسعه و اهداف و سیاست‌های آن تعیین شوند.

ماهیت برنامه توسعه؛ قانون یا سیاست‌گذاری؟

از جمله ابهامات نظام قوانین برنامه توسعه در ایران این است که آیا این برنامه‌ها، قانون محسوب می‌شوند یا سیاست‌گذاری؟ برخی معتقدند که قوانین مورد نظر ماهیت قانون عادی دارند و در نتیجه باید به طور کامل از سیاست‌گذاری دور باشند؛ زیرا سیاست‌گذاری در ایران بر اساس بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی در صلاحیت رهبری است، برخی دیگر معتقدند که برنامه‌های توسعه اساسا سیاست هستند و نمی‌توان به آن‌ها عنوان قانون داد.

اما به نظر می‌رسد این قوانین، ماهیتی مستقل «قانونی_برنامه‌ای» دارند؛ یعنی از یک سو بسیاری از ویژگی‌های قانون را دارند و از سوی دیگر، اوصاف سیاستگذاری و ویژگی‌های منحصربه فردی دارند.

اقتضای ماهیت برنامه‌ای این قوانین، برنامه‌ریزی در راستای اسناد بالادستی و اجتناب از تقنین و مداخله در قوانین دائمی دیگر است.

تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه بر عهده کدام نهاد است؟

طبق قانون، وظیفه تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله با دولت است. بر اساس ماده ۸ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱، دولت باید حداقل شش ماه قبل از پایان هر دوره برنامه لایحه برنامه دوره بعد را جهت تصویب به مجلس تقدیم کند. بعد از بررسی و تصویب مجلس و تایید و تصویب نهایی شورای نگهبان برنامه جهت اجرا ابلاغ می‌شود.

قانون برنامه‌های ﺗﻮﺳﻌﻪ در اﯾﺮان ﺑﻌﺪ از اﻧﻘﻼب اﺳﻼﻣﯽ

تلاش برای توسعه و پیشرفت جامعه در سال‌های بعد از انقلاب، ادامه داشته است. تا به امروز، شش برنامه توسعه در کشور، تدوین و اجرا شد که موضوعات مختلفی را شامل می‌شوند.

برنامه اول توسعه: ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲

بی‌ثباتی‌های ابتدای انقلاب و جنگ، شرایط را برای برنامه‌ریزی در کشور از بین برده بود. با پایان جنگ و ضرورت بازسازی کشور، برنامه پنج‌ساله اول در پنج فصل تهیه و به شورای اقتصاد پیشنهاد شد. برنامه اول توسعه در اواخر سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس رسید و همان سال به عنوان سال ابتدایی اجرای برنامه اعلام شد.

هدف‌های کلی این برنامه: بازسازی و تجهیز بنیه دفاعی، بازسازی و نوسازی ظرفیت‌های تولیدی و زیربنایی و مراکز جمعیتی خسارت دیده در جنگ تحمیلی، گسترش کمی و ارتقاء کیفی فرهنگ عمومی، رشد اقتصادی، تأمین حداقل نیاز‌های اساسی مردم، تعیین و اصلاح الگوی مصرف، اصلاح سازمان و مدیریت اجرایی و قضایی کشور و مواردی از این دست بود.

برنامه دوم توسعه: ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸

برنامه دوم از نظر ساختار و ماهیت تفاوت چندانی با برنامه اول نداشت و مبتنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصی سازی بود.

هدف‌های کلان این برنامه موضوعاتی مانند: تحقق عدالت اجتماعی، رشد فضائل بر اساس اخلاق اسلامی، هدایت جوانان و نوجوانان در عرصه‌های مذهبی، فرهنگی و خلافیت، افزایش بهره‌وری، تربیت نیروی انسانی مورد نیاز، تلاش برای کاهش وابستگی اقتصاد کشور به درآمد‌های نفتی، توسعه صادرات غیرنفتی، ایجاد تعادل در بخش‌های اقتصادی، رعایت اصول عزت و حکمت و مصلحت کشور در سیاست خارجی، تقویت بنیه دفاعی کشور و مواردی از این قبیل بود.

برنامه سوم توسعه: ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳

برنامه سوم با رویکردی اصولی‌تر نوشته شد و هدف اصلی برنامه، توسعه پایدار بود. برنامه سوم با راهبرد اصلاحات اقتصادی مبتنی بر رویکرد «توسعه اقتصاد رقابتی» از طریق حرکت به سمت آزادسازی اقتصادی همراه با شکل‌گیری نظام جامع تأمین اجتماعی و اصلاحات قانونی و نهادی و لغو انحصار‌ها برای فراهم شدن زمینه¬های مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی‌گری دولت طراحی و تدوین شد.

برنامه سوم توسعه به «برنامه اصلاح ساختاری» نیز مشهور بود، این قانون در ۲۶ فصل و ۱۹۹ ماده در تاریخ ۱۷ فروردین سال ۱۳۷۹ به تصویب مجلس رسید.

جهت‌گیری کلی برنامه سوم شامل اصلاحات ساختاری و نهادی در بخش عمومی، خصوصی‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت، کاهش وابستگی به درآمد‌های حاصل از صدور نفت خام، ایجاد جهش در صادرات غیرنفتی، افزایش اشتغال مولد، اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم و چگونگی برقراری و وصول عوارض، تمرکززدایی از ساختار اداری و اقتصادی، تأمین حقوق و آزادی‌های مشروع و قانونی همه شهروندان و ایجاد و تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمام فعالیت‌ها بود.

برنامه چهارم توسعه: ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸

مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم، تهیه و تصویب آن در چارچوب سند چشم‌انداز بیست‌ساله و پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه توسط رهبر انقلاب اسلامی است. این برنامه در ۱۵ فصل و ۱۶۱ ماده در تاریخ ۱۱ شهریور سال ۱۳۸۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

مأموریت یا اهداف کلان این برنامه، شامل مواردی مانند: رشد اقتصاد ملی در تعامل با اقتصاد جهانی، حفظ محیط زیست، آمایش و توزان منطقه‌ای، توسعه سلامت، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی، صیانت از هویت و فرهنگ اسلامی–ایرانی، تأمین مطمئن امنیت ملی و نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت بود.

برنامه پنجم توسعه: ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۴

برنامه پنجم توسعه بعد از تغییرات و اختلافات متعدد بین مجلس و دولت در نهایت در ۲۳۵ ماده و در ۹ فصل در تاریخ ۱۵ دی ۱۳۸۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

اصول تهیه و تدوین برنامه پنجم، عبارت بود از: دستیابی به جایگاه ترسیم شده برای کشور در سند چشم‌انداز بیست‌ساله در منطقه، تحقق کامل سیاست‌های ابلاغی مقام رهبری، توجه به خطوط راهنمای الگوی اسلامیایرانی توسعه در ابعاد مختلف فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی، عدالت اجتماعی، جلب گسترده مشارکت مردم و ایجاد فضای مناسب برای تحقق جهش بلند اقتصادی و اجتماعی.

برنامه ششم توسعه: از۱۳۹۶

برنامه ششم توسعه، مشتمل بر ۱۲۴ ماده و ۱۲۸ تبصره در تاریخ ۱۴ اسفند ۱۳۹۵، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

سیاست‌های کلی برنامه ششم شامل: امور اقتصادی، امور فرهنگی، امور اجتماعی، امور دفاعی و امنیتی، امور سیاست خارجی، امور علم فن‌آوری و نوآوری و امور حقوقی و قضایی می‌شود.

برنامه هفتم توسعه

بررسی برنامه هفتم توسعه در ۱۰۷ ماده، از سوم مهرماه ۱۴۰۲ در مجلس شورای اسلامی، آغاز شد و بعد از تصویب کلیات برنامه هفتم، جلسات بررسی مواد این برنامه، در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت که در حال حاضر نیز جلسات رسیدگی به این برنامه ادامه دارد.

از ایرادات مهم مطرح شده نمایندگان مجلس به برنامه هفتم توسعه تا به این‌جا عدم تنیدگی موضوعات در بخش محتوا، عدم وجود تحول صنعتی در برنامه، عدم وجود برنامه برای آبزی‌پروری و دامداری، حذف نگاه مسأله محور از برنامه هفتم و دادن ماهیت بودجه‌ای به آن، بی‌توجهی به زیرساخت‌های آب، برق، گاز، محدودیت اشتغال به کسب‌وکار‌های خرد و خانگی، بی‌توجهی به ناترازی بانک‌ها و شاخص‌های کلان مقابله با فقر، بی‌توجهی به امنیت غذایی و توسعه صادرات محصولات کشاورزی است.

از نظر نمایندگاه مجلس، بی‌توجهی به خشکسالی و موضوع حکمرانی آب، بی‌توجهی به دیپلماسی انرژی و تبدیل شدن ایران به هاب انرژی منطقه، عدم افزایش سرمایه‌گذاری در تولید نفت و گاز، بی‌توجهی به تخصیص منابع برای بهینه‌سازی مصرف انرژی، از دیگر ضعف‌های برنامه هفتم است.

چالش‌های توسعه در ایران

با وجود بیش از ۶۰ سال سابقه برنامه‌ریزی توسعه در کشور و گذشت ۱۸ سال از اجرای سند چشم‌انداز ۲۰ ساله، دستاورد‌های «برنامه‌ریزی» کمتر از حد مورد انتظار در زمان تدوین و تصویب برنامه‌ها بوده است.

در شش برنامه قبلی تلاش شد برنامه‌ای مبتنی بر سیاست‌ها تدوین شود؛ اما در هر برنامه به نحوی این هدف فراموش شد.

مهم‌ترین دلیلی که باعث شده این برنامه‌ها در حد چشم‌انداز و برنامه‌های کلان باقی بماند، عدم تناسب طرح‌ها و سیاست‌های مطرح شده در برنامه‌ها با واقعیات روز کشور است.

یکی از مهم‌ترین انتقاد‌ها به تدوین برنامه‌های توسعه، این است که همه مشکلات با هم دیده می‌شوند و ظاهرا می‌خواهند همه مسائل کشور را بدون اولویت‌بندی و یک‌دفعه حل کنند.

ریشه این مشکلات می‌تواند در تفاوت نگاه‌ها به برنامه‌ریزی جامع و شرایط اجرای برنامه باشد، چراکه علی‌رغم بیش از پنج دهه تلاش در این نوع برنامه‌ریزی، بخش عمده‌ای از اهداف برنامه‌ریزی‌های توسعه تحقق نیافته است. اما متولیان برنامه‌ریزی، همچنان اصرار دارند که نوع برنامه‌ریزی کشور جامع باشد.

اهم چالش‌ها و مانع‌های پیش‌روی تحقق اهداف برنامه توسعه، شامل: «ایرادات شرایط محیطی حاکم بر برنامه‌های توسعه کشور»، «ایرادات فرآیند برنامه‌ریزی»، «ایرادات محتوای برنامه» و «ایرادات اجرای برنامه» می‌شود.

با وجود ایرادات برنامه‌های قبلی و عدم اثربخشی لازم برنامه‌های توسعه، هنوز اجماع کاملی بین مسئولان در رابطه با شیوه برنامه‌نویسی و اجرای آن وجود ندارد.

در این زمان است که نیاز به نقد برنامه‌های گذشته و تبیین نکات منفی و مثبت آن، برای تعیین نقشه راه آینده، اهمیت پیدا می‌کند و این مسئله بدون اتفاق نظر نخبگان امکان‌پذیر نخواهد بود.

انتهای پیام/