بیانیه شورایعالی مبارزه با پولشویی؛پاسخ به انتقادات درباره FATF

متن این بیانیه به شرح زیر است:

«گروه اقدام مالی (FATF) در تاریخ چهارم تیر 1395 با انتشار بیانیه ای، درخواست خود از کشورها برای انجام اقدامات مقابله ای علیه جمهوری اسلامی ایران را به مدت یک سال به حالت تعلیق در آورد. این تعلیق، نتیجه اقدامات متعدد دولت، مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه در سالهای اخیر، از جمله تصویب قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، و التزام ایران به اجرای برنامه اقدام برای رفع کاستی های چارچوب مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم منطبق با قانون اساسی است.

تعلیق اقدامات مقابله ای علیه ایران، گامی مثبت در راستای رفع محدویت های بانکی است که در سالهای اخیر به ناحق علیه کشورمان وضع و موجب تحمیل هزینه های گزاف شده است. از این روست که بیانیه اخیر گروه اقدام مالی با مخالفت لابی های صهیو نیستی و برخی کشورهای دیگر که خواستار تداوم محدودیت ها علیه ایران هستند، مواجه شد.

براساس پایبندی دولت تدبیر و امید به اصل شفافیت، بدین وسیله شورای عالی مبارزه با پولشویی ذیلأ خلاصه ای از اقدامات انجام شده در راستای تعامل با گروه اقدام مالی و مبانی قانونی و کارشناسی آن را جهت اطلاع عموم منتشر می نماید.

ماهیت و کارکرد گروه اقدام مالی

گروه اقدام مالی، یک نهاد بین الدولی است که در سال 1989 تأسیس شده و کارکرد آن، عبارتست از وضع استانداردهایی برای مقابله با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و سایر جرایمی که سلامت نظام مالی را تهدید می نمایند. گروه اقدام مالی تلاش می کند تا اجرای این استانداردها در کشورها را ارتقاء دهد و همکاری بین المللی برای مبارزه با سوء استفاده از بنگاه های اقتصادی و نظام مالی در جهت ارتکاب جرایم فوق را تشویق نماید.

استانداردهای گروه اقدام مالی به طور خلاصه شامل موارد زیر می شوند:

شناسایی ریسک ها و در نظر گرفتن سیاست هایی برای همکاری داخلی

تعقیب قضایی پولشویی، تأمین مالی تروریسم و سایر جرایمی که سلامت نظام مالی را تهدید می نمایند

اتخاذ اقدامات پیشگیرانه برای بخش مالی اقتصاد و سایر بخش های مشخص شده در استانداردها (بنگاه های اقتصادی، مشاغل غیر مالی و غیره)

اعطای اختیارات و مسؤلیت های لازم به مقامات ذیصلاح (مقامات قضایی، اجرایی ونظارتی) و سایر اقدامات نهادی برای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم.

تسهیل همکاری بین المللی

ضرورت همکاری و تعامل با گروه اقدام مالی

مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم، یکی از گام های ضروری مبارزه با فساد مالی در هر کشور است و استانداردهای گروه اقدام مالی، موازینی هستند که هر کشوری در راستای مبارزه با فساد باید آنها را اعمال نماید تا شفافیت لازم در فضای اقتصادی کشور ایجاد گردد، فعالیت های مجرمانه از فعالیت های قانونی مشروع قابل تمایز باشند، مقامات قضایی و اجرایی اختیارات قانونی و نهادی لازم برای مقابله با جرایم مالی خصوصأ در نظام بانکی را داشته باشند و مجازات های موثر و بازدارنده برای ارتکاب این جرایم وضع و اعمال گردند. از این رو تقریبأ تمامی کشورهای دنیا استانداردهای گروه اقدام مالی را در قالب قوانین، آیین نامه ها، دستورالعمل ها و رویه های اجرایی داخلی خود اعمال نموده و بر اجرای آنها نظارت می نمایند.

از سوی دیگر همکاری و تعامل با گروه اقدام مالی از آن رو ضرورت دارد که امروزه کلیه بانکها، موسسات مالی، شرکت ها و بنگاه های اقتصادی در سراسر جهان موظف هستند که استانداردهای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را اجرا نمایند. این تکلیف براساس قوانین داخلی کشورها بر عهده تمام بنگاه های اقتصادی و تجاری گذاشته شده است. براین اساس در مواردی که کشوری توسط گروه اقدام مالی در فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیر همکار قرار گرفته باشد، موسسات مالی و سایر بنگاه های اقتصادی یا به طور کلی از تعامل با بانک ها و بنگاه های اقتصادی آن کشور صرف نظر می کنند یا همکاری خود را منوط به بررسی های به شدت سخت گیرانه ای می نمایند که در نهایت هزینه های معامله را به طور جدی افزایش می دهد. براین اساس ، کلیه کشورها تلاش می نمایند تا در فهرست یاد شده قرار نگیرند و در مواردی نیز که در این فهرست قرار می گیرند به سرعت در پی آن بر می آیند که اقدامات لازم برای خروج از فهرست را انجام دهند.

مبانی قانونی تعامل ایران و گروه اقدام مالی

به موجب قانون مبارزه با پولشویی مصوب 2/11/1386 یکی از وظایف شورای عالی مبارزه با پولشویی تبادل تجارب و اطلاعات با سازمان های مشابه در سایر کشورها در چارچوب ماده 12 آن قانون می باشد و در این ماده نیز قید شده است که درمواردی که بین دولت جمهوری اسلامی ایران و سایر کشورها معاهده معاضدت قضایی و اطلاعاتی در امر مبارزه با پولشویی تصویب شده باشد، همکاری طبق شرایط مندرج در توافقنامه صورت خواهد گرفت.

علاوه بر این، یکی از جرایم اصلی مندرج در قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد، پولشویی است که در ماده 14 به آن اشاره شده است. در مواد متعددی از این قانون که در تاریخ 20/7/1387 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، موضوع همکاری های بین المللی ذکر شده است. به عنوان مثال در بند (4) از ماده (5) این کنوانسیون (قانون)، قید شده است.: « کشورهای عضو به نحو مقتضی و طبق اصول اساسی نظام حقوقی خود با یکدیگر و سازمانهای منطقه ای و بین المللی مربوط در جهت ارتقاء و توسعه اقدامات موضوع این ماده همکاری خواهند نمود». همچنین در قسمت «ب» از بند 1 ماده 14 آن قید شده است: « بدون خدشه وارد آمدن به ماده (46) این کنوانسیون، اطمینان حاصل شود که مراجع اداری، نظارتی، ضابطین قانونی و سایر مراجع متعهد به مبارزه با پولشویی، این توانایی را دارند تا در سطح ملی و بین المللی در چهارچوب شرایطی که قانون داخل آن کشور تعیین کرده است، همکاری و تبادل اطلاعات نمایند و بدین منظور ایجاد واحد اطلاعات مالی را مد نظر قرار خواهد داد تا به عنوان مرکز ملی جمع آوری، تجزیه و تحلیل و نشر اطلاعات مربوط به پولشویی خدمت کند». همچنین بند 9 ماده 38 آیین نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی، یکی از وظایف واحد اطلاعات مالی ایران را « تبادل اطلاعات با سازمانها و نهادهای بین المللی طبق مقررات » در نظر گرفته و در بند 4 ماده 5 کنوانسیون مبارزه با فساد این نکته نیز قید شده است: « در راستای ایجاد نظام نظارتی و کنترلی طبق این ماده و بدون خدشه وارد آمدن به هر ماده این کنوانسیون ، از کشورهای عضو درخواست می شود تا از ابتکارات مربوط به سازمانهای منطقه ای، بین المللی و چند جانبه علیه پولشویی استفاده کنند» و در بند 5 همان ماده نیز ذکر شده است: «کشورهای عضو تلاش خواهند نمود تا همکاریهای جهانی، منطقه ای، زیرمنطقه ای و دوجانبه را در بین مراجع نظارتی، قضائی، ضابطین قانونی و مالی به منظور مبارزه با پولشویی گسترش دهند». مواد دیگر این کنوانسیون عبارتند از: ماده (44) در مورد استرداد اموال مجرمین، ماده (46) در رابطه با معاضدت قضایی، ماده (48) درخصوص همکاری در جهت اجرای قانون، ماده (52) درخصوص پیشگیری و کشف و انتقال عواید ناشی از جرم، ماده (54) درخصوص راهکارهای استرداد اموال از طریق همکاری بین المللی در زمینه مصادره، ماده (56) درخصوص همکاری های ویژه، ماده (61) درخصوص جمع آوری ، مبادله و تجزیه و تحلیل اطلاعات مربوط به فساد. این کنوانسیون براساس ماده 9 قانون مدنی که مقرر می دارد « مقررات عهودی که برطبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون» در داخل کشور برای کلیه دستگاه ها و نهادها لازم الاجراست.

علاوه براین در ماده 16 قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مصوب 13/11/1394 قید شده است که به دولت جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود در اجرای این قانون مطابق تعهدات بین المللی خود در مبادله اطلاعات یا معاضدت قضایی با سایر کشورها با رعایت اصل هفتاد و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران همکاری نماید.

تعاملات با گروه اقدام مالی

تعاملات با گروه اقدام مالی، منحصر به ماه های گذشته و این دولت نبوده و در دولت های سابق نیز تلاش های گسترده ای در جهت تعامل با گروه اقدام مالی صورت گرفته است که به دلیل فضای منفی بین المللی ایجاد شده علیه کشور، منتهی به نتیجه مطلوب نشده بود. در این راستا می توان به صورتجلسات و تصمیمات متعدد شورای عالی مبارزه با پولشویی در سالهای گذشته و در دوران دولت های قبلی اشاره کرد که مکررا تعامل با گروه اقدام مالی را جزء برنامه های مصوب این شورا و نقشه راه آن درنظر گرفته است و بر انجام آن تأکید نموده اند. البته برخی از برنامه ها و مصوبات مذکور در همان زمان منتشر شده و در دسترس عموم نیز قرار داشته اند اما هیچ یک از جریانات منتقد تعامل با گروه اقدام مالی، در آن دوران انتقادی را نسبت به تصمیمات یاد شده ابراز ننمودند. دولت تدبیر و امید در راستای تعهد خود به ملت شریف ایران مبنی بر رفع محدودیت های بین المللی حرکت در مسیر خروج ایران از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیر همکار گروه اقدام مالی را به عنوان یکی از برنامه های خود مدنظر قرارداد. در این راستا تلاش شد تا اقدامات گسترده مفید و موثر انجام شده در سالهای گذشته در رابطه با مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در کشور مورد تأکید قرار گیرد. در این راستا در نشست های بین المللی، بر این نکته تأکید شد که ایران به عنوان یکی از قربانیان عملیات تروریستی همواره اقدامات گسترده ای را برای مقابله با تمامی ابعاد تروریسم انجام داده است. همچنین مقررات، مصوبات و آیین نامه ها و دستورالعمل های متعددی که در دولتهای گذشته و سالهای اخیر در راستای مبارزه با پولشویی در سطح کشور تصویب شده اند، معرفی گردید. از جمله مهمترین این اقدامات، انعکاس تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در پایان سال 94 توسط مجلس شورای اسلامی بوده است. تدابیر مزبور منجر به تعلیق 'اقدامات مقابله ای' علیه کشور شد و این اقدامات، به فضل خدا در چارچوب قانون اساسی و سیاست های کلان نظام تا خروج کامل از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیر همکار ادامه خواهد داشت.

تصمیم به انجام اقدامات اخیر، توسط شورای عالی مبارزه با پولشویی و با موافقت کلیه اعضای آن شامل وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صنعت، معدن و تجارت، وزیر اطلاعات، وزیر کشور و رئیس کل بانک مرکزی اتخاذ شده و کلیه تعاملات، تحت نظر این شورا و در چارچوبهای مقرر شده توسط آن با در نظر گرفتن کلیه ملاحظات و مصالح ملی، اطلاعاتی و امنیتی انجام می گیرد. از این رو، هیچ یک از دستگاه ها و نهادهای کشور، رأساً اقدام به تعامل یا توافق با گروه مزبور ننموده و شورای عالی مبارزه با پولشویی به عنوان مرجع قانونی و ذی­صلاح ملی در این رابطه، اقدام به سیاست گذاری نموده و بر اقدامات انجام شده نظارت و اشراف کامل دارد. در این راستا، پس از اتخاذ تصمیم در شورای عالی مبارزه با پولشویی مبنی بر پذیرش برنامه اقدام گروه اقدام مالی و اجرای آن در چارچوب قانون اساسی کشور، وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان رئیس شورای عالی مبارزه با پولشویی، مراتب را طی نامه ای به رئیس گروه اقدام مالی اعلام نمود.

ضمناً اجرای برنامه اقدام با هدایت و نظارت راهبردی شورای عالی امنیت ملی صورت می گیرد.

پاسخ به انتقادات

ارائه اطلاعات نظام مالی ایران به گروه اقدام مالی

یکی از انتقاداتی که در روزهای اخیر مطرح شده است، امکان ارائه اطلاعات مالی ایران به گروه اقدام مالی است. در این خصوص لازم به ذکر است گروه اقدام مالی به سیاست ها، رویه ها، قوانین و مقررات می پردازد. برای گروه اقدام مالی مهم است که در کشورها قوانین ملی کارا و اثر بخشی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم وجود داشته باشد؛ مقامات قضایی و اجرایی، اختیارات کافی برای نظارت بر اجرای این قوانین و مقررات داشته باشند؛ شناسایی مشتری در موسسات مالی انجام شود؛ سوابق معاملات برای مدت مشخصی نگهداری شود و نظایر آن. گروه اقدام مالی به جمع آوری اطلاعات تراکنش ها و معاملات خاصی نمی پردازد. این گروه، هیچ مکانیزمی برای دریافت اطلاعات از بانکها و کشورها ندارد و اساساً کارکرد این گروه، بررسی سیاستها و رویه هاست نه داده ها، معاملات و تراکنشها.

ارائه اطلاعات نظام مالی ایران به سایر کشورها

این نگرانی ابراز شده است که عضویت در گروه اقدام مالی باعث خواهد شد تا اطلاعات بانکی ایران در دسترس آمریکا و سایر کشورها قرار گیرد. واقعیت این است که هیچ یک از اعضای گروه اقدام مالی به دلیل عضویت در این گروه، متعهد نیست که اطلاعات مشتریان نظام مالی خود را در اختیار سایر اعضاء قرار دهد و هرگونه تبادل اطلاعاتی میان اعضاء بر اساس معاهدات دوجانبه یا چندجانبه میان آنها و پس از تصویب مجالس و سایر مراجع ذیصلاح داخلی آنها خواهد بود. به عبارت دیگر، اگر میان دو کشور عضو، معاهده معاضدت قضایی وجود داشته باشد و در آن معاهده قید شده باشد که اطلاعاتی در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم میان مقامات قضایی و اجرایی آنها مبادله خواهد شد، آنگاه بر همان اساس و در چارچوب همان معاهده مبادله اطلاعات انجام خواهد شد. اما اگر چنین معاهده و ترتیباتی وجود نداشته باشد، صرف عضویت در گروه اقدام مالی و اجرای توصیه های گروه مزبور باعث نخواهد شد که تبادل دوجانبه اطلاعات صورت گیرد. روشن است در معاهدات معاضدت قضایی که میان جمهوری اسلامی ایران و سایر کشورها منعقد شده اند و تماماً به تصویب و تایید شورای نگهبان رسیده و یا خواهند رسید دغدغه های کشور در رابطه با انتقال اطلاعات حساس درنظر گرفته شده و تحفظ های لازم صورت گرفته و خواهد گرفت.

تعریف تروریسم

انتقاد دیگر مطرح شده این است که ایران به واسطه همکاری با گروه اقدام مالی موظف خواهد شد که تفسیر کشورهای غربی از تروریسم را بپذیرد. لازم به ذکر است که گروه اقدام مالی هیچ تعریفی از تروریسم ارائه نداده و به معرفی مشاغل و ابزارهایی که ممکن است مورد سوء استفاده تامین کنندگان مالی تروریسم قرار گیرند پرداخته و توصیه های لازم را در این خصوص ارائه نموده است. تعریف تروریسم امری است که مورد اختلاف کشورهای مختلف قرار دارد. با این حال، در کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم (1999)، تعریفی از تروریسم پذیرفته شده است که در قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم مصوب 1394 درجمهوری اسلامی ایران نیز با اندکی تغییر در عبارات، مورد قبول قرار گرفته است. به موجب قانون مزبور، ایران نیز مانند اکثرکشورها اعمال خشونت باری را که از طریق ارعاب مردم، قصد تاثیرگذاری بر سیاست ها و رویه های دولت ها را دارند اعمال تروریستی محسوب کرده است و به بخش قابل توجهی از کنوانسیون های سازمان ملل متحد که برای مقابله با تروریسم تدوین شده اند پیوسته است. بنابراین از جهت مفهومی، ایران در تعریف تروریسم با جامعه بین المللی همسو می باشد. در رابطه با مصادیق سازمان ها و گروه های تروریستی، ایران مانند هرکشور دیگری حق دارد که در قوانین خود، نهاد های ذیصلاح برای تعیین مصادیق سازمان ها و گروه های تروریستی را مشخص نماید و این مصادیق را به اشخاص حقیقی وحقوقی ابلاغ نماید. هیچ چیز در توصیه های گروه اقدام مالی وجود ندارد که ایران را ملزم نماید از فهرست امریکا یا هر کشور دیگری در خصوص سازمان ها و نهاد های تروریستی تبعیت نماید. ایران مانند بسیاری از کشورها می تواند در هنگام پیوستن به هر کنوانسیونی، اعمال حق شرط نماید.

اجرای قطعنامه های سازمان ملل متحد

یکی از انتقادات وارد شده بر تعامل با گروه اقدام مالی این است که ایران، با اجرای استانداردهای گروه اقدام مالی مکلف خواهد شد که قطعنامه های تحریمی سازمان ملل متحد علیه خود را اجرا نماید. مبنای این انتقاد توصیه شماره 7 گروه اقدام مالی است که مقرر می دارد: 'در اجرای قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل متحد در ارتباط با جلوگیری، سرکوب و توقف اشاعه سلاح های کشتار جمعی و تامین مالی آن، کشورها باید تحریم های مالی هدفمند را به اجرا گذارند'. قطعنامه های یادشده کشورها را ملزم می کنند برای اطمینان از این که هیچگونه وجه یا دارایی دیگری، به طور مستقیم یا غیر مستقیم در اختیار شخص یا نهادی قرار نگیرد که توسط یا به موجب اختیارات شورای امنیت سازمان ملل متحد- تحت فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد- معین شده اند و یا اشخاص مزبور از آن وجوه یا دارایی ها بهرمند نشوند، بدون تاخیر، وجوه و دارایی های آنها را مسدود کنند. منتقدان تعامل با گروه اقدام مالی اظهار می دارند اجرای این توصیه باعث خواهد شد که ایران مکلف به اجرای قطعنامه 1929 و سایر قطعنامه های تحریمی علیه خود شود. در پاسخ باید گفت اصولاً اجرای توصیه هفتم گروه مذکور در برنامه اقدام مورد توافق ذکر نشده است. همچنین مشابه بسیاری از کشورها، اجرای تمامی توصیه های 40 گانه الزام آور نبوده و از این بابت تعهدی متوجه کشور نخواهد بود. در رابطه با قطعنامه 1267 (موضوع توصیه ششم گروه اقدام مالی) نیز باید اشاره نمود این قطعنامه مرتبط با القاعده، طالبان، داعش، اسامه بن لادن و سایر اشخاص و سازمان های تروریستی مرتبط با آنهاست که اقدامات متعددی را علیه جمهوری اسلامی ایران انجام داده اند و ایران نیز همانند برخی دیگر از کشورها قربانی عملیات تروریستی این گروه بوده است. از این رو مفاد این قطعنامه از سالها پیش در بانک های کشور اجرا می شود. حتی در صورت اضافه شدن اسامی دیگر به این فهرست در قطعنامه های آتی نیز هیچ گونه تحمیلی نمی تواند بر کشور صورت گیرد چرا که در قانون مجلس شورای اسلامی تصریح شده است که تشخیص مصادیق تروریسم تنها توسط شورای عالی امنیت ملی کشور صورت می گیرد.

قطع روابط با اشخاص مشمول تحریم های امریکا

یکی دیگر از انتقادات مطرح شده در روزهای اخیر، این است که ایران، با تعامل با گروه اقدام مالی، مکلف به اجرای تحریم های امریکا خواهد شد و لذا بانک ها و موسسات مالی ایران، مکلف خواهند شد رابطه خود را با نهادهای باقی مانده در فهرست تحریم های امریکا قطع نمایند. به لحاظ فنی و تخصصی هیچ امری در استانداردهای گروه اقدام مالی وجود ندارد که ایران یا هیچ کشور دیگری را مکلف به تبعیت از تحریم های امریکا نماید. رژیم تحریم های امریکا مستقل از گروه اقدام مالی است. علاوه بر این، در متن برجام این نکته مورد اذعان قرار گرفته است که کلیه اشخاص ایرانی، می توانند با یکدیگر روابط مالی و اقتصادی داشته باشند

جمع بندی و نتیجه گیری

تعامل با گروه اقدام مالی از سالها قبل در زمره برنامه های شورای عالی مبارزه با پولشویی قرارداشته است و اقداماتی که منجر به تعلیق اقدامات مقابله ای علیه ایران شده اند نیز منحصر به دولت فعلی نمی باشد. تعامل با گروه ویژه اقدام مالی، ضرورتی است که مستقل از بحث برجام و دولت کنونی است. در حال حاضر 198 کشور، پذیرفته اند که توصیه های گروه اقدام مالی را اجرا نمایند. بنابراین تعداد کشورهایی که با گروه ویژه اقدام مالی همکاری می نمایند از تعداد دولت های عضو سازمان ملل متحد (193عضو) نیز بیشتر است. با توجه به آنچه گفته شد اجرایی نمودن استانداردهای مبارزه با تامین مالی تروریسم و تعامل با گروه اقدام مالی در چارچوب قانون اساسی کشور و با رعایت مصالح نظام، یکی از اقدامات ضروری برای مبارزه با فساد از یک سو و ارتقای روابط بین المللی نظام مالی و اقتصادی کشور است. از این رو، همکاری های بین المللی با در نظر داشتن کلیه ملاحظات ملی، امنیتی و اقتصادی تا حصول به نتایج مطلوب ادامه خواهد داشت.»