_ روزنامه وطن امروز نوشت: سال ۱۳۹۷ بود که نرخ تورم رکوردهای جدیدی را ثبت کرد. یعنی دقیقا همان سالی که در فروردینماه آن معاون اول رئیسجمهور وقت، اسحاق جهانگیری، پس از نشست فوقالعاده ستاد اقتصادی دولت برای مدیریت بازار ارز گفت: ارز مورد نیاز همه بخشهای کشور به اندازه کافی و با قیمت ۴۲۰۰ عرضه خواهد شد. بر اساس اعلام مرکز آمار ایران، نرخ تورم نقطه به نقطه در اسفندماه ۱۳۹۷ به بیش از ۴۷ درصد رسید. در کنار آن رشد اقتصادی منفی پیشبینی شده برای سالهای ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، کاهش شدید درآمد حقیقی و رفاه خانوار را پیشبینی میکرد. برآوردها از نرخ فقر نشان داد در حالی که سال ۱۳۹۶، حدود ۱۶ درصد از جمعیت کشور در زیر خط فقر مطلق قرار داشتهاند، تا پایان سال ۱۳۹۷ افراد بیشتری زیر خط فقر قرار بگیرند و هزینه تأمین حداقل نیازهای زندگی بشدت افزایش یابد. مجموع این موارد نیاز جدی و فوری به اجرای یک سیاست حمایتی بویژه از گروههای آسیبپذیر را نشان میدهد. این در حالی است که از ابتدای سال ۱۳۹۷ تاکنون، سیاست حمایتی جدیای به اجرا گذاشته نشده و در مقابل، تنها سیاست یارانهای و نه حمایتی اجرا شده است. اختصاص ارز ترجیحی ۴۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی نیز در دستیابی به اهداف خود با مشکل جدی روبهرو شد؛ هر چند هدف از اجرای این سیاست، ثبات قیمت کالاهای اساسی در بازار بود، اما افزایش قابل توجه قیمت کالاهای اساسی در بازار باعث شد این سیاست از اهداف خود باز بماند.
برآوردها نشان میدهد کالاهای اساسی موجود در شاخص قیمت مصرفکننده (CPI) و تولیدکننده (PPI) از اسفند ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۷ به ترتیب ۵۳ و ۴۷ درصد رشد قیمت را تجربه کردهاند، در حالی که رشد کل شاخص کالا (در شاخص قیمت مصرفکننده) از اسفند ۱۳۹۶ تا بهمن ۱۳۹۷، ۷۳ درصد بوده که در این میان کالاهای غیرمشمول دریافت ارز ترجیحی نیز ۸۵ درصد رشد قیمت را تجربه کردهاند. یعنی اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی، توانسته رشد ۵۳ درصدی در مقابل رشد ۸۵ درصدی برای این کالاها را به همراه داشته باشد که این دستاورد با اختصاص بیش از ۱۴ میلیارد دلار (در شرایطی که کشور در محدودیت منابع ارزی به سر میبرد) برای واردات مجموع کالاهای اساسی رخ داده است. علاوه بر تأمیننشدن کامل اهداف، یعنی ثبات قیمت کالاهای اساسی، معایب بسیار دیگری نیز متوجه این سیاست است، از جمله گسترش فساد و رانتجویی و افزایش شدید تقاضا برای این کالاها (به واسطه رانت زیادی که در پی دارد) که باعث شده واردات کالاهای اساسی نسبت به سال گذشته افزایش قابل توجه داشته باشد. تضعیف تولید ملی نیز یکی دیگر از پیامدهای منفی این سیاست است.
با توجه به لزوم اجرای یک سیاست حمایتی جدی، با حذف ارز ترجیحی میتوان از منابع آزادشده، سیاستهای حمایتی جایگزینی را به اجرا گذاشت. در این گزارش به بررسی سیاستهای حمایتی جایگزین ارز ترجیحی میپردازیم.
سیاست جایگزین یارانه ارز ترجیحی
سیستم حمایت کالایی و اختصاص یارانه به صورت ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی از ۲ منظر دارای ایراد است: اول آنکه منجر به ثبات قیمت نشده و اتلاف منابع را در پی داشته و باعث گسترش فساد شده است و دوم آنکه در هدفگیری نیز دچار ایراد بوده، یعنی حتی اگر تمام اهداف تعیینشده را نیز محقق میکرد، یارانه تحققیافته به دهکهای بالای درآمدی بسیار بیشتر از یارانه پرداختی به دهکهای پایین بود. به منظور معرفی سیاست حمایتی جایگزین یارانه ارزی، ابتدا مروری بر انواع سیاستهای حمایتی و یارانهای در دنیا خواهیم کرد. در این بخش به این موضوع خواهیم پرداخت که با توجه به هدف مورد نظر، چه نوع سیاست حمایتی، مناسب و بهینه خواهد بود.
انواع یارانههای مستقیم و غیرمستقیم در دنیا
یارانهها از ابزارهای مهم حمایتی دولت برای حمایت از مصرفکنندگان هستند و پرداخت آنها با هدف حمایت از گروههای آسیبپذیر و برونرفت خانوارها از دام فقر انجام میشود.
بررسی تجربه جهانی نشان میدهد تاکنون برنامههای حمایتی مختلفی از سوی بسیاری از کشورها به کار گرفته شده است. هر یک از این برنامهها منافع و مزایایی دارند که اطلاع از آنها میتواند ما را در انتخاب بهترین برنامه حمایتی یاری دهد. برای این منظور در ادامه ابتدا بر انواع سیستمهای پرداخت یارانه در دنیا مروری داشته و سپس ضمن برشمردن مزایا و معایب هر یک، تلاش میشود سیاست حمایتی بهینه جایگزین نرخ ارز ترجیحی در شرایط فعلی کشور معرفی شود. به طور کلی انواع سیستمهای حمایتی در دنیا را میتوان به چند بخش عمده طبقهبندی کرد:
۱- پرداخت نقدی: این نوع پرداخت از متداولترین برنامههای حمایتی در دنیا محسوب میشود و به افرادی پرداخت میشود که بدون این کمک مالی در معرض فقر قرار میگیرند. از مزایای اصلی این روش لحاظ حق انتخاب برای افراد و حفظ کرامت آنهاست.
۲- پرداخت شبهنقد: در این روش حمایت از خانوارهای فقیر به صورت کوپن، بن غذا و کالا انجام میشود و خانوارها با ارائه کوپن به فروشگاههای مشخص، کالاهای تعیین شده را خریداری میکنند. این شیوه تاکنون در کشورهای کلمبیا، مکزیک، رومانی و سریلانکا اجرا شده است. با توجه به هزینه بالای چاپ کوپنهای کاغذی و همچنین فساد و تقلب، امروز کوپن الکترونیک جایگزین کوپن کاغذی شده است. در حال حاضر نوعی کوپن الکترونیک به نام EBT در آمریکا متداول است و دارندگان آن میتوانند مزایا را به ۲ صورت غذایی یا نقدی دریافت کنند. این شیوه پرداخت از سال ۲۰۰۴ در ۵۰ ایالت آمریکا رایج است. دارندگان این کارتها میتوانند با مراجعه به فروشگاههای مجاز مورد تأیید، مایحتاج خود شامل نان و غلات، میوه و سبزیجات، گوشت، ماهی، مرغ و لبنیات را تهیه کنند.
۳- پرداخت کالایی: دسترسی خانوارها به حداقلی از نیازهای اساسی در سبد مصرفی هدف اصلی این نوع یارانه است. این نوع یارانه در شرایطی پرداخت میشود که مصرف غذایی افراد ناکافی بوده و ممکن است سوءتغذیه، بیماری و حتی مرگ را به دنبال داشته باشد. پرداختهای کالایی به روشهای مختلفی اجرا میشود. ۴ برنامه پرداخت کالایی متداولتر در میان کشورها عبارت است از: جیره غذایی، برنامه مکمل غذایی، برنامه غذایی مدارس و برنامه اورژانسی مواد غذایی. این برنامهها در آفریقا، آمریکای لاتین و آسیا اجرا شده است. پرداختهای کالایی اگرچه بهبود مستقیم سطح مصرف و افزایش استانداردهای زندگی خانوارهای کمدرآمد را به همراه دارد، اما سختی دسترسی به این خانوارها و هزینههای بالای اجرا و عملیاتی کردن آن از مهمترین معایب این روش به شمار میرود. محدودیت انتخاب و خدشهدار شدن کرامت انسانها از دیگر معایب این روش است. به علاوه این پرداخت کالایی به علت سهولت دسترسی خانوارهای شهری و هزینههای توزیع کمتر آن در شهرها در مقایسه با مناطق روستایی، بیشتر به مناطق شهری اختصاص مییابد.
۴- پرداختهای عمومی: این پرداخت از طریق دخالت در سازوکار قیمتها انجام میشود. یارانه مواد غذایی (گندم و...)، بنزین، آب و برق از این جمله است. این نوع از یارانهها گروه خاصی را هدف قرار نمیدهد و تمام مصرفکنندگان منتفع میشوند؛ بنابراین میزان بهرهمندی از برنامه بستگی به سهم مخارج خانوار فقیر از کالاهای یارانهای دارد. پرداخت یارانه عمومی در مقایسه با یارانههای نقدی و کالایی راحتتر و سریعتر است و نزد مردم نیز مقبولیت بیشتری دارد و گاهی هدف از اجرای آنها به دست آوردن حمایت سیاسی اقشار مختلف است، اما پرداخت این نوع از یارانه هزینههای بودجهای سنگینی به همراه دارد و به علت سهم بیشتر خانوارهای پردرآمد از کالاهای یارانهای بویژه یارانههای انرژی، منافع بیشتری به آنها اختصاص مییابد. علاوه بر این با توجه به الگوی مصرف خانوارهای شهری، این نوع یارانه نوعی مالیات ضمنی برای خانوار روستایی ایجاد میکند، چرا که قیمت کالاهای تولیدکننده روستایی را کاهش میدهد. حذف یا اصلاح این نوع یارانه بسیار دشوار است و نارضایتیهایی را به همراه دارد.
۵- معافیت از پرداخت هزینه: این نوع حمایت به منظور ایجاد سطح قابل قبول زندگی برای خانوارهای فقیر، افزایش سرمایه انسانی و دسترسی به خدمات اولیه شکل گرفته و هدف اصلی آن ایجاد منابع مالی برای خانوار فقیر جهت استفاده از خدمات بهداشتی و آموزشی است. در این راستا مکانیسمهایی جهت اطمینان از دسترسی به خدمات عمومی اساسی طراحی میشود؛ مانند معافیت از پرداخت در ازای خدمات بهداشتی، کمک هزینه تحصیلی و تهیه لوازم مدرسه.
بررسی تجربه کشورهای مختلف حاکی از آن است پرداخت نقدی یکی از متداولترین سیاستهای حمایتی در دنیا محسوب میشود. نتایج برخی مطالعات بیانگر آن است از ۱۲۲ برنامه حمایتی، ۴۹ مورد درباره پرداخت نقدی بوده است. همچنین نتایج این مطالعات نشان میدهد پرداخت نقدی سهم بالایی از برنامههای حمایتی در کشورهای اروپای شرقی، روسیه و کشورهای آسیای میانه دارد. امروز پرداختهای نقدی جزئی جداییناپذیر از برنامههای حمایتی و کاهش فقر در دنیا محسوب میشود. در حال حاضر ۱۳۰ کشور با درآمد کم و متوسط حداقل یک برنامه پرداخت نقدی بدون شرط دارند. اجرای این برنامهها بویژه در آفریقا با افزایش مواجه شده است به طوری که در حال حاضر ۴۰ کشور از ۴۸ کشور در جنوب صحرای آفریقا یک برنامه پرداخت نقدی بدون شرط دارند که تعداد این پرداختها در مقایسه با سال ۲۰۱۰ دو برابر شده است.
سال ۱۹۹۷ پرداختهای نقدی فقط در ۲ کشور انجام میشد، اما به ۲۷ مورد در سال ۲۰۰۸ افزایش یافت. در حال حاضر نیز ۶۳ کشور حداقل یک برنامه پرداخت نقدی دارند. نتایج مطالعه آرنولد و همکاران در سال ۲۰۱۱ نیز بیانگر آن است که طی آن سالها کشورهای در حال توسعه بتدریج به برنامههای پرداخت نقدی در مقیاس بزرگ گرایش پیدا کردهاند و تا سال ۲۰۱۱ بین ۷۵۰ میلیون تا یک میلیارد نفر از این نوع پرداخت بهرهمند شدهاند. پرداختهای نقدی در ابتدا از کشورهای با درآمد متوسط آغاز شد، اما در ادامه کشورهای کمدرآمد نیز به توسعه و بسط این روش حمایتی رو آوردند. یکی از دلایل توجه به این نوع از سیاستهای حمایتی آن است که در شرایط ناامنی غذایی مزمن، برنامههای پرداخت نهادینه شده در مقایسه با کمکهای غذایی فوری سالانه مؤثرتر و کاراتر است. همچنین شواهد قانعکننده زیادی مبنی بر تأثیر مثبت این نوع پرداختها بر کاهش نابرابری، فقر مزمن و بویژه فقر بین نسلی وجود دارد. انتقال پول نقد اثر مثبتی بر افزایش مصرف سرانه دارد و با افزایش استانداردهای زندگی، شدت فقر و شکاف میان ثروتمندان و فقرا را کاهش داده و نحوه توزیع درآمد را تغییر میدهد.
یارانه نقدی، بهترین جایگزین ارز ترجیحی
کارشناس اقتصاد در رابطه با هدف دولت از پیادهسازی ارز ترجیحی گفت: ثبات قیمت کالاهای اساسی یکی از مهمترین دلایل پیادهسازی ارز ترجیحی است. به عبارت سادهتر هدف اصلی را همین موضوع اعلام میکردند، هر چند در ابتدا نیمنگاهی هم به بازار ارز داشتند، بدین معنا که برخی افراد به اشتباه اعتقاد داشتند این حرکت شاید تأثیر مثبتی در بازار ارز داشته باشد، در صورتی که کاملا بالعکس بود و آثار منفی برجای گذاشت.
علی افضلی درباره دلایل شکست ارز ۴۲۰۰ تومانی اظهار داشت: ارز ترجیحی را میتوان یکی از طرحهای شکست خورده عنوان کرد، چرا که از ابتدای اتخاذ این سیاست یعنی از سال ۹۶ تا اواخر سال ۹۷ در تمام کالاهای اساسی که در سبد تولیدکننده است افزایش قیمت ۳۳ درصدی داشتیم، این در حالی است که تورم تولیدکننده ۳۸ درصد بود یعنی اختلاف چندانی با کل سبد تولیدکننده نداشت. وی در ادامه افزود: در بحث مصرفکننده شرایط بدتر هم بود، بدین گونه که در سال ۹۷ تورم مصرفکننده یا همان شاخص قیمت مصرفکننده تورم ۴۰ درصدی داشت و از طرفی همین کالای اساسی هم به طور متوسط ۲ تا ۳ درصد افزایش قیمت داشت که بخوبی بیانگر فاصله فاحش قیمت بازار آزاد کالاهای اساسی با کالاهای وارداتی با ارز ۴۲۰۰ تومانی است. در نتیجه، با وجود اعطای ارز ۴۲۰۰ تومانی، باز هم کالاهای اساسی با قیمت بازار آزاد به دست مصرفکننده میرسید که این خود نشانگر شکست طرح مورد بحث است. وی درباره با پیامدهای منفی اجرای طرح ارز ترجیحی یادآور شد: متاسفانه آثار منفی طرح مورد بحث بسیار زیاد است به گونهای که در سایه اجرای این طرح، شاهد ایجاد رانت و فساد گسترده در کشور هستیم، چرا که از این طریق قیمتهای نسبی را بر هم میزند و بازار بعضی از کالاهای دیگر را نابود میکند.
به عنوان مثال تولیدکنندگان حوزه شیلات و گوشت گوسفند در فشار هستند، چون تقاضا خیلی کم شده است و به مرغ یارانه زیاد میدهیم و از آن طرف تقاضای حوزه شیلات و گوشت قرمز خیلی افت کرده است، به عبارت بهتر ارز ۴۲۰۰ تومانی، قیمت نسبی بازار کالاهای دیگر را هم بشدت برهم میزند. افضلی درباره اینکه چگونه سیاست ارز ترجیحی باعث توزیع رانت میشود، توضیح داد: ناعادلانه بودن ارز چندنرخی عامل اصلی ایجاد رانت و فساد است به گونهای که دهکهای بالا از این یارانه بیشتر از دهکهای پایین بهرهمند میشوند، چرا که مصرف بیشتری دارند. از طرفی خود واردات میتواند این رانت را بیشتر کند و فساد یا کار غیرقانونی هم داشته باشد، مثلا ارز را میگیرند و کالا را وارد نمیکنند یا ارز ترجیحی را میگیرند و به جای آن کالای دیگری را وارد میکنند یا ارز را میگیرند و آنقدر که باید کالا وارد نمیکنند که به آن بیشاظهاری در واردات نیز میگویند یا کالا را وارد میکنند و بلافاصله آن کالا را صادر میکنند که به آن پدیده قاچاق معکوس نیز میگویند. وی در ادامه افزود: در بخش تولید و توزیع هم شاهد رانت و فساد هستیم به گونهای که در قسمت تولید و توزیع هم میتوانند احتکار انجام دهند به امید اینکه قیمت بالاتر برود یا اینکه آن کالا را صادر کنند. به عنوان مثال طبق آمار منتشر شده در حوزه شکر و روغن، تقاضا نسبت به قبل بالا رفته است که علت اصلی آن ارزان بودن این ۲ کالا بوده تا جایی که برخی افراد شکر را خریداری میکردند و آن را به آبنات تبدیل میکردند و سپس به کشورهای همسایه میفروختند. نکته اینجاست که وقتی ما قیمتهای چندگانه در بازار یک کالا داشته باشیم تا حد زیادی این موضوعات اجتنابناپذیر میشود. شما میتوانید در بازاری که ارزانتر است کالا را دریافت کنید و در بازار گرانتر آن را بفروشید؛ درباره کالاهای بسیاری این داستان صدق میکرد. به عبارتی سادهتر، فرصتی به وجود میآید که در هر یک از بخشهای زنجیره تولید، کالایی را با قیمت پایین بخرد و گرانتر به فروش برساند. کارشناس اقتصادی درباره راهکارهای جایگزین برای طرح ارز ترجیحی گفت: به صورت کلی ۲ راهکار وجود دارد که در گام اول چارهای جز حذف ارز ترجیحی نداریم، افضلی در پایان خاطرنشان کرد: در گام دوم یارانه نقدی بهترین راهکار جایگزین سیاست ارز ترجیحی است و دولت باید بیشترین سعی خود را جهت انتقال یارانه ارزی به حلقه مصرفکننده اختصاص دهد. به عنوان مثال در چالش تأمین و توزیع مرغ به جای اینکه به نهادههای دامی ارز ترجیحی بدهیم، میتوانیم این کار را نکنیم؛ آنها با ارز نیمایی وارد شوند و یارانه را به صورت ریالی به مصرفکننده اختصاص دهیم.
***
آسیبهای جدی سیاست ارز ۴۲۰۰ تومانی بر پیکر اقتصاد
بروز جهش ارزی و افزایش قیمتها در سالهای اخیر موجب شد تا دولت سیاست تخصیص ارز ترجیحی۴۲۰۰ تومانی را برای واردات کالاهای اساسی در نظر بگیرد. هدف اصلی این سیاست کنترل نوسانات بازار داخلی و جلوگیری از افزایش قیمت کالاهای اساسی نسبت به سایر کالاها بود که البته از همان ابتدا با مخالفتهای کارشناسی متعددی روبهرو شد. مساله اصلی در اینباره، مشکلات بسیار اجرای این سیاست هزینهزا بود که موجب شد بسیاری از منابع ارزی کشور هدر برود. در کنار این موضوع، آسیبهای جدی ارز ۴۲۰۰ تومانی بر پیکر تولید و افزایش بیسابقه حجم کالاهای وارداتی و به تبع آن وقوع پدیده قاچاق معکوس و فاکتورهای صوری واردات کالا مصائب بسیاری نیز برای اقتصاد کشور به همراه داشت.
جعفر قادری، عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس در همین باره و در تبیین هدف دولت از پیادهسازی ارز ترجیحی گفت: یکی از راهها برای اینکه کالاهای اساسی و ضروری افزایش قیمت نداشته باشند، این است که ارز مورد نیاز برای تأمین آنها از طریق ارز یارانهای و ترجیحی تخصیص داده شود تا قیمت بالا نرود و به مصرفکننده فشار اضافی وارد نشود.
وی با بیان اینکه نمیتوان به طور مطلق در زمینه موفقیت یا عدم موفقیت دولت در تخصیص ارز ترجیحی صحبت کرد، ادامه داد: ارز ۴۲۰۰ تومانی صرفا برای حوزههایی مناسب است که کانال توزیع کالا، کانالی تعریف شده و قابل کنترل باشد که در حال حاضر وجود ندارد؛ بنابراین با وجود بازارهای آزاد و رقابتی تامین کالاهای اساسی، اعطای ارز ۴۲۰۰ تومانی به واردات، برای واردکننده ایجاد رانت میکند و امکان سوءاستفاده را نیز فراهم میکند. برای کالاهایی که سیستم توزیع آنها کاملا تحت کنترل و در انحصار دولت باشد، طبیعی است که این نوع ارز میتواند به مصرفکننده کمک کند و مانع افزایش قیمت شود که بازار کالاهای اساسی به این شکل نیست.
قادری ادامه داد: در کشور ما از سال ۹۷ ارز ترجیحی در بعضی حوزهها مقداری کنترل شده و در بعضی حوزهها هم کنترل نشده است. دلیل کنترلنشدن این است که واردکننده خودش میتواند قیمتگذاری کند و کانال توزیع هم در اختیار خودش باشد. در این حالت طبیعی است که واردکننده از رانت استفاده میکند و ارز ترجیحی تاثیر مثبتی روی بازار نمیگذارد. یکی از راههای کنترل مسیر توزیع این است که دولت به جای اعطای یارانه ارزی به ابتدای زنجیره، از طریق کوپن یا کارت الکترونیک این یارانه را به انتهای زنجیره و مصرفکننده منتقل کند.
وی در تبیین پیامدهای منفی این سیاستها افزود: عدم امکان شناسایی و رهگیری کالا از طریق سیاست غلط ارز چندنرخی، هم برای واردکننده رانت ایجاد کرده است و هم اینکه مصرفکننده نتوانسته این یارانه و این حمایت دولت را دریافت کند. نظام دونرخی که در حال حاضر در بازار شاهد آن هستیم، بیشتر از اینکه کشور ما را آباد کند؛ بخش بزرگی از کالای وارداتی مجددا به کشور همسایه صادر و به بازار این کشورها تزریق شده است. وقتی ارز دولتی به واردکننده تعلق میگیرد و کالا را با ارز دولتی وارد میکند، ولی میتواند این کالا را مجددا صادر کند یا با نرخ بازار آزاد قیمتگذاری کند، تفاوت قیمت ارز دولتی و ارز آزاد یک رانت و مازادی است که نصیب ایشان میشود و مشکلات جدی بعدی را ایجاد میکند.
دکتر قادری در زمینه راهکار جایگزین سیاست غلط ارز ۴۲۰۰ تومانی گفت: دولت سیزدهم باید ارز را تکنرخی کند و راهکار جایگزین نیز یا کوپن الکترونیکی یا یارانه نقدی است. دولت غیر از این ۲ حالت، راهکار جایگزین و بهینه دیگری ندارد؛ نظام کوپن کاغذی یا کوپن الکترونیک را دایر کند یا به مصرفکننده مبلغ مابهالتفاوت ارز ۴۲۰۰ تومانی و ارز بازار آزاد را به صورت یارانه نقدی پرداخت کند تا هزینه کالاهای اساسی برای مردم خیلی گران تمام نشود.