- مشرق نوشت: روز پنجشنبه ۲۰ اوت (۳۰ مرداد) وزارت خارجه آمریکا با ارسال نامهای رسمی به اطلاع شورای امنیت رساند که قصد دارد «مکانیسم ماشه» را درباره پرونده هستهای ایران و برجام فعال کند.
این اقدام تازه ایالات متحده که به منظور بازگرداندن تحریمهای سازمان ملل علیه ایران انجام میشود، باعث بروز بحثهای فنی و حقوقی بر سر ماهیت و ابعاد آن شده است. اما مکانیسم ماشه چیست، چه تبعاتی دارد و چطور آمریکا میتواند آن را فعال کند؟ طی چند گزارش، ابعاد مختلف مکانیسم ماشه، نحوه عملکرد آن و توجیهات حقوقی طرفین را بررسی خواهیم کرد.
با توافقنامه هستهای برجام که در سال ۲۰۱۵ بین ایران و شش قدرت جهانی منعقد شد، در قبال تعهد تهران به کنار گذاشتن برنامه تسلیحات هستهای خود، قطعنامههای شورای امنیت در تحریم ایران معلق شدند. همینجا لازم به تاکید است که برخلاف ادعاهای حسن روحانی و تیم دیپلماسی ما، به ویژه در مقطع برجام، تحریمهای شورای امنیت هیچگاه «لغو» نشدف که صرفا اجرای آن، تا زمانی که پایبندی ایران به تعهدات مورد تایید آژانس قرار گیرد، «تعلیق» شده است.
این توافق که در وین امضا شد، بعدتر با قطعنامه ۲۲۳۱ به اتفاق آرا به تصویب اعضای شورای امنیت سازمان ملل رسید. اکنون آمریکا میخواهد با استناد به یک بند این قطعنامه، تمامی تحریمهای تعلیقشده علیه ایران را بازگرداند. با این حال آمریکا در سال ۲۰۱۸ از این توافق خارج شده است.
ایالات متحده برای همیشه به عنوان «یک شرکت کننده برجام» در قطعنامه الزامآور شورای امنیت با هدف اعمال اسنپبک تعریف شده است
مکانیسم ماشه چگونه تعبیه شده است؟
در جریان مذاکرات وین، دولت آمریکا موفق شد بندی را در توافق نهایی بگنجاند که امکان بازگرداندن تمامی تحریمها در صورت تخطی ایران از اجرای تعهدات برجامی را فراهم میکرد.
این بند اجازه میدهد که تمامی تحریمها به صورت خودکار بازگردند، بدون آنکه اعضای شورای امنیت در این خصوص از حق وتو برخوردار باشند.
در آن زمان آمریکا بیم آن را داشت که روسیه یا چین ممکن است قصد وتوی بازگشت مجدد تحریمها را داشته باشند.
مکانیسم ماشه چه ارتباطی با تحریم تسلیحاتی ایران دارد؟
در قطعنامه مصوب سال ۲۰۱۵ آمده است که تحریم تسلیحاتی ایران، که پیشتر جزو تحریمهای سال ۲۰۰۷ شورای امنیت علیه ایران محسوب میشد، روز ۱۸ اکتبر سال جاری به پایان برسد.
درحالی که موعد پایان تحریم تسلیحاتی ایران نزدیک میشد، آمریکا از کشورهای عضو شورا خواست این تحریم تسلیحاتی تمدید شود و قطعنامهای را نیز در این رابطه به رای گذاشت.
با رای نیاوردن این قطعنامه در شورای امنیت در روز ۲۳ مرداد، اکنون ایالات متحده از راهی دیگر برای بازگرداندن این تحریم تسلیحاتی استفاده کرده است.
به عبارت دیگر از آنجا که تحریم تسلیحاتی ایران به یک قطعنامه شورای امنیت بازمیگردد و مکانیسم ماشه تمامی قطعنامههای تحریم از جمله آن قطعنامه را نیز بازمیگرداند، در نتیجه آمریکا میخواهد با فعال کردن مکانیسم به هدف خود در تمدید تحریم تسلیحاتی ایران برسد.
آیا آمریکا میتواند به لحاظ قانونی مکانیسم ماشه را فعال کند؟
در متن قطعنامه ۲۲۳۱ آمده است که هر کشور «شرکتکننده» در توافق هستهای میتواند در صورتی که کشور دیگر را ناقض تعهد تشخیص داد، این مکانیسم را فعال کند.
با این حال آمریکا و اروپا بر سر کشور «شرکتکننده» اختلاف نظر دارند. اروپا استدلال میکند که آمریکا در سال ۲۰۱۸ از توافق خارج شده و به لحاظ قانونی دیگر «شرکتکننده» محسوب نمیشود. در نتیجه نمیتواند «ماشه» را فعال کند.
در سوی مقابل آمریکا میگوید که از برجام خارج شده است و نه از قطعنامه شورای امنیت. مقامات ایالات متحده و آمریکاییها استدلال میکنند که در تصویب قطعنامه شورای امنیت به عنوان «شرکتکننده» حاضر بودهاند و از آنجا که این قطعنامه همچنان اجرایی تلقی میشود، میتوانند مکانیسم ماشه را فعال کنند.
جوزف بورل، مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا در بیانیهای گفته است که آمریکا به لحاظ قانونی حق فعال کردن مکانیسم ماشه را ندارد.
مکانیسم ماشه چه تحریمهایی را بازمیگرداند؟
با این مکانیسم تمامی قطعنامههای تحریم شورای امنیت علیه ایران که از سال ۲۰۰۶ وضع شده و با برجام معلق شده بودند، بازمیگردند.
در نتیجه این قطعنامهها تمامی فعالیتهای مرتبط با صنعت هستهای ایران، شامل برنامههای تحقیق و توسعه، باید متوقف شوند. انتقال یا صادرات هرگونه اقلام مرتبط با سلاح هستهای به ایران ممنوع خواهد شد، افراد و نهادهای درگیر در برنامه موشکی و هستهای ایران در فهرست تحریم قرار خواهند گرفت و تحریم تسلیحاتی ایران از نو برقرار خواهد شد.
این قطعنامهها همچنین از کشورهای جهان میخواهند کشتیهای باری از ایران یا به مقصد ایران را بازرسی کنند و محمولههای غیرقانونی را ضبط کنند.
چگونه آمریکا مکانیسم را فعال میکند؟
ایالات متحده روز ۳۰ مرداد از ایران به دلیل عدم اجرای تعهدات برجامی به شورای امنیت شکایت کرد. اگر از این تاریخ تا ۳۰ روز قطعنامهای در تمدید تعلیق تحریمهای ایران در این شورا به تصویب نرسد، تحریمهای سازمان ملل به تمامی و به صورت خودکار بازخواهند گشت.
در این میان باید دانست اگر چنین قطعنامهای دال بر ادامه تعلیق تحریمها به شورا ارائه شود، آمریکا حق وتو خواهد داشت. در این رابطه مایک پمپئو گفته است ایالات متحده اطمینان دارد قطعنامهای به شورا ارائه خواهد شد، اما تصریح نکرده است که این قطعنامه احتمالا از سوی چه کشوری تنظیم خواهد شد.
اگر ظرف ۱۰ روز پیشنویس قطعنامه جدیدی به شورا ارائه نشود، آن گاه رئیس شورا (اندونزی برای ماه اوت و نیجر برای ماه سپتامبر) ملزم است که متنی را قبل از اتمام مهلت ۳۰ روزه برای رایگیری به شورا ارائه کند.
با این حال با توجه به اینکه رئیس شورا باید «دیدگاههای کشورهای عضو را لحاظ کند» و اکثر کشورها با اقدام آمریکا مخالفاند، امکان دارد که اندونزی یا نیجر متن پیشنویسی را به شورا ندهند.
در این حالت آمریکا میتواند پیشنویس قطعنامهای را به شورا ارائه کند و خود نیز آن را وتو کند. دیپلماتها میگویند این حرکت احتمالا باعث جدل در زمینه فرایندهای حقوقی در شورای امنیت خواهد شد.
توجیه حقوقی دولت ترامپ برای استفاده از مکانیسم ماشه
ریچارد گلدبرگ، مشاور ارشد بنیاد دفاع از دموکراسیها (FDD) از مهمترین لابیهای حزب لیکود اسراییل در آمریکا، در راستای توجیه صلاحیت آمریکا برای چکاندن ماشه تلاش کرده سوال اصلی را با شبههافکنی پاسخ دهد: "قطعنامه ۲۲۳۱ هیچ دستورکاری برای «حق استفاده از اسنپبک توسط یکی از «شرکتکنندگان» اصلی برجام که از توافق خارج شده» تدارک ندیده است. "
گلدبرگ: ایالات متحده برای همیشه به عنوان «یک شرکت کننده برجام» در قطعنامه الزامآور شورای امنیت با هدف اعمال اسنپبک تعریف شده است
گلدبرگ میافزاید:
"بسیاری از طرفین پاسخ منفی میدهند. ایران میخواهد بندهای غروب خود را حفظ کند. روسیه و چین خواهان فروش تسلیحات به ایران هستند. برخی اروپاییها در جستجوی راهی برای نجات برجام از مخمصه هستند. "
مشاور ارشد بنیاد دفاع از دموکراسیها در نهایت استدلال حقوقی خود را بر روی تفاوت دو کلمه متمرکز میکند؛ «شرکتکنندگان در توافق» (Participants) و «اعضای توافق» (Members). همچنین تفاوتهایی که میان «برجام» (به عنوان متن توافق) و «قطعنامه ۲۲۳۱» (به عنوان تأیید و الزام توافق) وجود دارد، محل اختلاف است.
در همین زمینه گلدبرگ مدعی است:
"ایالات متحده برای همیشه به عنوان «یک شرکت کننده برجام» در قطعنامه الزامآور شورای امنیت با هدف اعمال اسنپبک تعریف شده است. اینکه قطعنامه به صورت عمدی اینگونه نوشته شده یا خیر، هیچ فرقی نمیکند. این که آیا دولت باراک اوباما با دقت در مورد جملات و کلمات قطعنامه ۲۲۳۱ مذاکره کرده است تا از یک حق فوری ایالات متحده به طور دائم محافظت کند یا دولت ترامپ از یک نظارت خیرهکننده بهره ببرد، نتیجه یکسان است. این قطعنامه، سندی است که از نظر حقوقی مستقل از توافقنامه برجام، به ایالات متحده آمریکا به عنوان یک شرکتکننده در قطعنامه این حق را میدهد که اگر ایران تعهدات خود را نقض کند، با اعمال مجدد و فوری تحریمها (اسنپبک یا مکانیسم ماشه) مواجه شود. "
صلاحیت یا عدم صلاحیت آمریکا برای استفاده از مکانیسم ماشه
مخالفان استدلال فوق بر این نکته تاکید دارند که خروج آمریکا از برجام خود کافی است تا این کشور صلاحیت قانونی برای استناد به مفاد این توافق از جمله اسنپبک را نداشته باشد. نکتهای که مورد تاکید حامیان برجام است.
سخنگوی جوزپ بورل، مسئول سیاستخارجی اتحادیه اروپا، نیز اخیرا گفته بود که از نگاه اروپا، ایالات متحده فاقد شرایط استفاده از مکانیسم اسنپبک است.
وندی شرمن: بند مکانیسم ماشه مربوط به اعضای حاضر در برجام میشود.
وندی شرمن، مذاکرهکننده ارشد آمریکا در مذاکرات هستهای در حساب توئیتری خود هم نوشته بود:
"بند مکانیسم ماشه مربوط به اعضای حاضر در برجام میشود. لغو تحریمهای موشکی و تسلیحاتی بخشی از قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل است، نه برجام. قطعنامه ۲۲۳۱ در تایید برجام بوده، حال آنکه بند مکانیسم ماشه در متن برجام ذکر شده است. "
همچنین آنتونی بلینکن مشاور ارشد سیاستخارجی جو بایدن هم در این زمینه گفته است:
"راهحلهای موجود در این قطعنامه در اختیار دولتهای «مشارکتکننده» (اعضای برجام) است. کاخ سفید در بیانیه خروج از این توافقنامه، به معنای واقعی کلمه، از عنوان «پایان دادن به مشارکت ایالات متحده در برجام» استفاده کرد. "
حتی جان بولتون، مشاور سابق امنیت ملی کاخ سفید، قانونی بودن شکایت آمریکا را زیر سوال برده و معتقد است:
"روی آوردن آمریکا به اسنپبک از نظر قانونی قابل اجرا نیست. ایالات متحده نمیتواند تعهدات ایران در مورد این توافق را هنگامی که دیگر شرکت کننده آن نیست، به چالش بکشد. "
بولتون: آمریکا نمیتواند تعهدات ایران در مورد این توافق را هنگامی که دیگر شرکت کننده آن نیست، به چالش بکشد.
بولتون که به مواضع ضدایرانیاش مشهور است پیش از این نیز در مقالهای که والاستریتژورنال آن را منتشر کرد، نوشت:
"حامیان توافق با استناد به خروج واشنگتن از توافق استدلال میکنند که آمریکا نمیتواند از این بند برای بازگرداندن تحریمها استفاده کند. آنها حق دارند. این خیلی زرنگ بازی است که ما بگوییم برای هدفی که ما میخواهیم عضوی از توافق هستیم، اما برای چیزهای دیگر، ما عضو آن نیستیم. این به تنهایی دلیل کافی در اثبات عدم صلاحیت واشنگتن برای کلید زدن فرآیند اسنپبک است. ".
اما بولتون به مساله مهمی در اقدام ترامپ برای استفاده از مکانیسم ماشه اشاره کرد که مساله بیخاصیت شدن حق وتو در شورای امنیت است. بولتون در این زمینه گفت:
"تلاش دولت ترامپ برای بازگرداندن تحریمها به کمک مکانیسم ماشه منجر به تضعیف حق وتو در شورای امنیت شده و این یک آسیب دائمی خواهد بود. "
این دقیقا نکتهای است که ظاهرا روسها نگران آن هستند. مثلا آندره اوتنیکوف، تحلیلگر سیاسی روس در میزگرد شبکه الجزیره پیرامون بحث مکانیسم ماشه اظهار داشت:
" موضوع آن است که آمریکا و دیگر کشورها، برداشت و تفسیر متفاوتی از قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت دارند. روشن است که در آینده نزدیک، توافقی در این باره به دست نخواهد آمد. پس از بحرانی شدن اوضاع در چارچوب شورای امنیت، ممکن است شاهد آن باشیم که آمریکا به صورت یکجانبه، تحریمهایی را علیه روسیه و نیز کشورهای اروپایی اعمال کند. این تحریمها میتواند مربوط به همکاری این کشورها با ایران باشد. تاکید میکنم که بحران اصلی در چارچوب شورای امنیت است که مشخص نیست چگونه باید از آن خارج شد. به احتمال زیاد، آمریکا به اعمال تحریمهای یکجانبه متوسل خواهد شد که خارج از چارچوب شورای امنیت خواهد بود. این بحران میتواند ضربه محکمی به شورای امنیت وارد آورد و دیگر نه تنها درباره پرونده هستهای ایران، بلکه دیگر پروندههای بین المللی هم نتواند به راه حل دست پیدا کند. بعید نمیدانم که سازمان ملل با همان بحرانی روبرو شود که در اوایل قرن بیستم با آن مواجه شده بود. "
خبرگزاری رویترز هم در گزارشی، همین آسیب به ساز و کار شورای امنیت را مطرح کرده است:
" دیپلماتها پیشبینی کرده اند که با وجود اینکه سایر طرفهای توافق هستهای مخالف چنین اقدامی هستند، آمریکا میتواند یکجانبهگرایانه این هدف خود را پیش ببرد، اما آمریکا با چنین سیاستی دو چالش بزرگ را در مسیر فعالیتهای خود پدید میآورد: اول اینکه تمامی انگیزههای ایران برای اعمال محدودیتهای برجامی از بین میرود و در نهایت میتواند توافق هستهای را از بین ببرد. دوم اینکه چیزی از اعتبار شورای امنیت و حق وتوی کشورها باقی نمیماند. ".
اما دولت ترامپ و تیم سیاست خارجی او ظاهرا ابایی از این مساله ندارند و به هر قیمتی قصد دارند نهایت تلاش خود را برای به کار انداختن این مکانیسم انجام دهند.
ماتیو برودسکی، مشاور سابق دونالد ترامپ در میزگرد شبکه «الجزیزه» باز بر تفاوت «برجام» و «قطعنامه ۲۲۳۱» تاکید کرد:
"آمریکا قدرت استفاده از قوانین بین المللی را دارد و از اراده خودش برای پیگیری آن در شورای امنیت استفاده میکند. همه حرفهای ایرانیها، روسها و اروپاییها در طول ماه گذشته، بی ربط است. زیرا بند ۱۰ توافقنامه هستهای مشخص میکند که چه کشورهایی در قطعنامه شورای امنیت مشارکت دارند. بار دیگر میگویم موضوع قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت با موضوع توافقنامه هستهای متفاوت است. قطعنامه شورای امنیت برای همه اعضای سازمان ملل الزام آور است. توافقنامه هسته ای، یک توافقنامه سیاسی بود. قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت به طور کامل روشن کرده است که آمریکا میتواند اعلام کند که ایران به توافقنامه هستهای پایبند نیست و تحریمها به صورت خودکار اعمال خواهد شد. میتوانم متن قطعنامه شورای امنیت را برای شما قرائت کنم که کاملا روشن است و تاکید دارد که بازگشت تحریمها نیازی به رای گیری در شورای امنیت ندارد و به صورت خودکار رخ میدهد؛ بنابراین روسیه و چین نمیتوانند از حق وتو برای جلوگیری از اعمال مجدد تحریمها استفاده کنند. در مدت ۱۰ روز اعضای شورای امنیت میتوانند از فعال شدن مکانیسم ماشه شکایت کنند، اما آمریکا میتواند از حق وتو استفاده کند. این مهلت از روز پنج شنبه آغاز شد و آمریکا تضمین خواهد کرد که تحریمهای مربوط به شش قطعنامه شورای امنیت علیه ایران، باز خواهد گشت و بار دیگر اجرا خواهد شد. "
در همین راستا، برایان هوک نیز گفته است:
" ایالات متحده نیازی به مجوز کسی برای فعال سازی مکانیسم بازگرداندن تحریمهای بین المللی علیه جمهوری اسلامی ندارد. "
نقشهی حقوقی پیچیده آمریکا برای پیشبرد مکانیسم ماشه
آمریکا برای ورود به فاز فعالسازی بند اسنپبک در مرحله نخست، اخطار و گزارش هشدار آمیز (notification) خود در مورد عدم اجرای قابل توجه تعهدات برجامی از سوی ایران را به شورای امنیت ارائه خواهد کرد. اعضای شورای امنیت از زمان دریافت این گزارش ١٠روز فرصت خواهند داشت در مورد رای به پیش نویس یک قطعنامه تصمیم گیری کنند.
در این بازه زمانی انتظار میرود روسیه، چین و اروپا نوتیفیکیشنی در مقابل ارایه دهند که آمریکا به دلیل خروج از برجام نمیتواند مدعایی در این زمینه داشته باشد و پیش از ایران ناقض برجام بوده است.
آمریکا در اینجا میخواهد دست به یک اقدام جدید حقوقی بزند تا نوتیفیکیشن این کشورها را خنثی کند؛ یعنی با توجه به اینکه این شکایت روسیه، چین و اروپا نوعی تفسیر جدید از قطعنامه ٢٢٣١ است و بر عدم مشارکت آمریکا، نه عضویت، تاکید دارد، در قالب نوتیفیکیشن قابل پیگیری نیست و باید بصورت پیش نویس قطعنامه ارایه شود. برداشت آمریکا این است که اگر این روند را محقق سازد، قادر خواهد بود قطعنامه مشترک این سه قدرت جهانی را وتو کند.
با پایان مهلت ۱۰ روزه در صورت عدم تفاهم اعضا در ارتباط با رایگیری در مورد پیش نویس قطعنامه تنظیم شده بر اساس نوتیفیکیشن آمریکا، رییس دورهای شورای امنیت (که اکنون اندونزی است) موظف به ارایه یک پیش نویس قطعنامه جهت رای گیری در فرصتی ۳۰ روزه است. در صورت عدم موفقیت در زمینه رای به قطعنامه پیشنهادی در پایان سی امین روز از زمان دریافت نوتیفیکیشن آمریکا به شورای امنیت، تمام قطعنامههای تحریمی قبل از قطعنامه٢٢٣١ دوباره بازخواهد گشت.
بر اساس بند ١٢قطعنامه٢٢٣١در صورت عدم موفقیت در زمینه رای به قطعنامه پیشنهادی در اجرای بندهای ٧و١١قطعنامه در شامگاه سی امین روز به وقت گرینویچ از زمان دریافت نوتیفیکیشن آمریکا به شورای امنیت، تمام قطعنامههای تحریمی قبل از قطعنامه٢٢٣١دوباره بازخواهد گشت.
با این حال سایر قدرتهای جهانی برخلاف آمریکا معتقدند قطعنامه شورای امنیت سند مستقلی از برجام نیست بلکه مکمل آن است و کشوری که از یکی از این دو سند خارج شده است نمیتواند از سند مکمل علیه سند دیگر استفاده کند.
هادی خسروشاهین، روزنامهنگار و کارشناس روابط بینالملل، معتقد است که این پروسه طراحی شده توسط واشنگتن با مخالفت شدید قدرتهای جهانی روبرو خواهد شد. او درباره چرایی این مخالفت شدید توضیح میدهد:
" الف- تفسیر روسیه، چین و اروپا از واژه مشارکت کننده یا شرکت کننده در برجام همان عضویت است و به همین دلیل تاکید میکند که آمریکا بدلیل خروج از برجام دیگر عضو این معاهده بین المللی نیست و به همین دلیل نمیتواند از مفاد آن استفاده کند.
ب- قطعنامه شورای امنیت سند مستقلی از برجام نیست بلکه مکمل آن است و کشوری که از یکی از این دو سند خارج شده است نمیتواند از سند مکمل علیه سند دیگر استفاده کند.
نتیجه: یکی از سهمگینترین نبردهای سیاسی و دیپلماتیک میان قدرتهای بزرگ در شورای امنیت را شاهد خواهیم بود؛ نبردی که از زمان پایان جنگ جهانی دوم بدین سو بی سابقه است و میتواند اعتبار شورای امنیت را به عنوان نهادی تصمیم گیر در مناقشات بین المللی بطور جدی زیر سوال ببرد. همین اتفاق میتواند نشانهای از دگردیسی عمیق در نظام بین الملل باشد.