گروه سیاسی ؛ یکی از مشکلات نظام قانونگذاری در کشور ما، عدم تنقیح قوانین است؛ تصویب و وضع فزآینده انبوه قوانینی که همه ساله در مجموعههای قانونگذاری کشور انباشته و پس از مدتی منسوخ یا متروک میشود؛ امری که کمترین عارضه آن، سرگردانی مجریان قانون است.
به کرات نقل میشود در حدود ۱۰۰ سالی که از امر قانونگذاری در کشور ما میگذرد بیش از ۱۳ هزار فقره قانون وضع شده است حال آنکه در کشوری مثل فرانسه با ۲۰۰ سال سابقه قانونگذاری، حدود ۲ هزار فقره قانون تصویب شده است. این امر بیانگر آن است که در نظام قانونگذاری ما به موضوع تنقیح قوانین توجه نشده و برای هر مسئلهای قوانین مقطعی به تصویب رسیده است.
ابلاغ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری
روز شنبه ششم مهرماه، مقام معظم رهبری در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاستهای کلی نظام قانونگذاری را ابلاغ و با توجه به اهمیت موضوع در حاشیه آن مرقوم کردند: «سیاستها به قوای سهگانه ابلاغ شود. سه قوه موظفند اقدامات را زمانبندی و پیشرفتها را گزارش نمایند». بیشتر
بستری برای قانونگذاری بهتر و کارآمدتر
هادی طحان نظیف، عضو حقوقدان شورای نگهبان در گفتوگو با خبرنگار گروه سیاسی ، به موضوع سیاستهای کلی نظام قانونگذاری اشاره کرد و بیان داشت: ابلاغ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، انسجام بیشتری به فرآیند قانونگذاری در کشور میبخشد و این سیاستها به منزله بستری برای قانونگذاری بهتر و کارآمدتر و ایجاد نظام تقنینی مطلوبتر است.
طحاننظیف افزود: در این سیاستهای ابلاغی، آسیبشناسی فرآیند قانونگذاری و نظام تقنینی در کشور طی ۴۰ سال اخیر صورت گرفته است و در مواردی نیز در آن، به ارائه راهکار پرداخته شده است و در سایر موارد با معیار قرار دادن یک اصل، دستگاهها را برای ارائه راهکار در باب رفع آسیبهای فرآیند قانونگذاری در کشور با همگرایی یکدیگر فراخوانده است.
ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی
سیاستهای کلی نظام قانونگذاری که از جانب رهبر معظم انقلاب، ابلاغ شده شده است، میتواند نقش بسزایی در منقح شدن قوانین کشور داشته باشد. این سیاستهای ۱۷ بندی، مشحون از موارد نغز و راهگشاست که پرداختن به هرکدام از آنها مجال مستوفایی را طلب میکند؛ در این گزارش به مورد اشاره شده در بند دوم این سیاستها یعنی «ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی»، میپردازیم.
اصل ۴ چه میگوید؟
اصل چهارم قانون اساسی تصریح دارد که کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید براساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر برعهده فقهای شورای نگهبان است.
تضمین مصوبات مجلس و آرای دیوان عدالت اداری به لحاظ اطلاق اصل چهارم
طبق نص صریح مندرج در اصل چهارم قانون اساسی، کلیه قوانین و مقررات موجود در کشور باید منطبق با موازین اسلامی باشد؛ در اینجا تکلیف لوایح و طرحهای مصوب در مجلس شورای اسلامی روشن است؛ از آن جهت که این مصوبات برای تبدیل شدن به قانون، از سوی اعضای شورای نگهبان به لحاظ عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی، بررسی میشوند.
همچنین آراء صادره در دیوان عدالت اداری نیز همچون طرحها و لوایح مصوب مجلس از آن جهت که شورای نگهبان بر عدم مغایرتشان با شرع و قانون اساسی نظارت میکند، از حیث لحاظ اصل چهارم قانون اساسی، تضمین شده است.
اما تکلیف تصویبنامهها و آییننامههای دولت و مصوبات کمیسیونهای قوه مجریه چه میشود؟ ضمانت لحاظ اصل چهارم قانون اساسی (انطباق کلیه مقررات با موازین اسلام) در رابطه با مصوبات دولت چیست؟
اصل ۱۳۸ چه میگوید؟
بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی تصویبنامهها و آیین نامههای دولت و مصوبات کمیسیونهای آن، ضمن ابلاغ برای اجرا باید به اطلاع رئیس مجلس نیز برسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران مرجوع کند.
هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس
هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس، بازوی مشورتی رئیس قوه مقننه برای اعمال اصل ۱۳۸ قانون اساسی است. این هیئت که اعضای آن منصوب رئیس مجلس هستند، هر مصوبه دولت را که مغایر با قانونِ به تصویب رسیده در مجلس تشخیص داد، آن را به اطلاع رئیس مجلس میرساند تا مراتب را به دولت ابلاغ کند؛ پس از آن دولت تنها ۱۵ روز فرصت دارد که مصوبهاش را اصلاح کند، در غیر این صورت بر اساس ماده یک قانون مدنی، مصوبه دولت ملغی میشود.
در اینجا به نظر یک خلاء مشاهده میشود؛ همانطور که در سطور بالا اشاره شد، وفق اصل چهارم قانون اساسی همه قوانین و مقررات باید منطبق با موازین اسلامی باشند؛ در ماده دوم سیاستهای ابلاغی نظام قانونگذاری نیز بر ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی تاکید شده است؛ خب در اینجا این سوال مطرح است که تکلیف مصوبات دولت که زیرنظر هیئت تطبیق میروند چه میشود؟ قطعا اعضای هیئت تطبیق برخلاف فقهای شورای نگهبان، تسلطی به مبانی فقهی ندارند که مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات دولت با شرع مقدس را تشخیص دهند از طرفی طبق نص صریح اصل چهارم قانون اساسی، تشخیص مطابقت قوانین با شرع، بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
گروه سیاسی در بخشی از مصاحبهای که در تیرماه سال ۹۷ با عباسعلی کدخدایی انجام داد، موضوع فوقالذکر را از این عضو حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان جویا شد؛ متن آن بخش از مصاحبه مزبور به قرار ذیل است:
خلاء هیئت تطبیق؟
سوال من درباره سرنوشت مقررات و آیین نامه هایی است که ابتدا به ساکن مثل مصوبات با شرع تطبیق داده نمی شود. مثلا طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، مصوبات دولت به «هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین» ارسال میشود(این هیئت به طور مستقیم زیر نظر رئیس مجلس فعالیت میکند) و مصوبات دولت صرفا با قانون تطبیق داده می شود اما با شرع نه؛ این در حالی است که طبق همان اصل چهار، یگانه مرجع تطبیق قوانین و مقررات با شرع، شورای نگهبان است، حال اینجا یک خلا احساس میشود. صحیح هست؟
کدخدایی: خیر، به دلیل اینکه این مصوبات، مصوبات مادون قانون است. راهکار آن را هم عرض کردم. اگر کسی شکایتی کند که مثلا در فلان جا با شرع تطابقت ندارد به دیوان عدالت اداری شکایت می کند و دیوان از فقهای شورای نگهبان استعلام میکند و اگر ثابت شود خلاف شرعی صورت گرفته است به دیوان عدالت اداری اعلام می کند تا آن دیوان نسبت به ابطال مصداق مورد نظر اقدام کند.
ابهام فرایند IPC
میزان: اجازه بفرمایید مصداقی عرض کنم خدمتتان؛ طبق اصل ۷۷ قانون اساسی تمام عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و موافقتنامههای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد؛ حال آیا نباید قراردادهایی همچون الگوی جدید قرارداهای نفتی موسوم به IPC که مستقیم به «هئیت تطبیق مصوبات دولت با قوانین» رفت با شرع تطبیق داده شود؟
کدخدایی: عرض کردم اگر کسی ادعای خلاف شرع آنها را داشته باشد باید برود و از طریق دیوان عدالت طرح دعوی کند و دیوان عدالت از آقایان فقها استعلام میکند و اگر آنها گفتند این موضوع خلاف شرع است، اعلام میشود.
وضعیت شرعی محرمانهها
میزان: وقتی قراردادهایی همچون قراردادهای نفتی محرمانه است دیگر کسی(غیر از کسانی که اصرار بر محرمانه بودن آن دارند) از مفاد آن اطلاع ندارد تا بداند کدام قسمت و با چه کیفیتی خلاف شرع است تا بتواند به دیوان عدالت اداری شکایت کند؟
کدخدایی: اطلاعات لازم وجود دارد. همچنین قانون در این رابطه تعیین تکلیف کرده است و وقتی تعیین تکلیف کرده دیگر نمیتوانیم فراتر از آن حرکت کنیم. به هرحال کسانی هستند که اعتراض دارند. شما میخواهید بفرمایید که جای اعتراض وجود دارد یا خیر؛ که بنده عرض میکنم بله و آن از طریق دیوان عدالت میسر میشود.
نمایندگان لغو محرمانگی کنند
میزان: ولی بعضا شاهد هستیم که حتی نمایندگان مجلس می گویند از قراردادهایی مثل IPC و خودرویی اطلاعی ندارند، تکلیف چیست؟
کدخدایی: این یک بحث دیگر است، اینکه محرمانه باشد ما هم پس از آن خبر نداریم و برای ما هم ارسال نشده است. عرض ما این است که اگر موضوعی محرمانه است باید ابتدا نمایندگان محرمانگیاش را لغو کنند و بعد به آن ورود کنند.
میزان: شنیدم برخی از نمایندگان قصد داشتند در قالب استفساریه این موضوع را از شورای نگهبان جویا شوند
کدخدایی: نمایندگان میتوانند موضوع استیضاح را پیش بکشند و یا از وزیر دعوت کنند تا محتوای مصوبه را از وی دریافت کنند آن وقت دیگر وزیر نمیتواند بگوید که موضوعی محرمانه است. مجلس میتواند با این راهکار به موضوع بپردازد بنابراین ضرورتی برای ورود مستقیم شورای نگهبان بر اینگونه مباحث وجود ندارد.
میزان: البته بحث بر سر این است چون برخی از این قراردادها محرمانه است «هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین» صرفا می تواند آنها را با قانون تطبیق بدهد نه با شرع؛ که فرمودید...
کدخدایی: «هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین» وظیفه تطبیق مصوبات منطبق با قانون را بر عهده دارد.
میزان: تطبیق با شرع هم...
کدخدایی: این مسئله میتواند در دیوان عدالت در قالب طرح دعوی بررسی شود.
بیشتر بخوانید|
ابهام محرمانهها؛ مجلس لغو محرمانگی کند/ گذری بر اصل ۴/ از خلاء هیئت تطبیق تا فشار این روزها!
همانطور که ملاحظه شد، سخنگوی شورای نگهبان، مقررات و آییننامههای تصویب شده در دولت را که برای بررسی به هیئت تطبیق ارجاع میشوند، در زمره مصوبات مادون قانون تلقی میکند که اگر فردی نسبت به مغایرت آنها با شرع معترض بود، میتواند اعتراض خود را به دیوان عدالت اداری ابلاغ کند تا دیوان آنرا به شورای نگهبان ارجاع دهد.
هادی طحان نظیف، دیگر عضو حقوقدان شورای نگهبان نیز در همین رابطه به خبرنگار گروه سیاسی ، گفت: طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، رئیس مجلس مسئولیت نظارت بر انطباق آییننامههای دولتی با قانون را برعهده دارد و به موازات این نظارت، دیوان عدالت اداری نیز در زمینه آییننامهها و مصوبات دولتی، حائز مسئولیت است و به مجرد اظهار ادله از سوی فرد یا افرادی ناظر بر خلاف شرع بودن مصوبهای از دولت، دیوان عدالت اداری موضوع را به اطلاع فقهای شورای نگهبان برای اتخاذ تصمیم میرساند.
وی تصریح کرد: همچنین مواردی نیز وجود داشته است که افراد به صورت مستقیم، ادله خود ناظر بر خلاف شرع بودن یک مصوبه یا آییننامه دولتی را به فقهای شورای نگهبان ارائه کردهاند.
طحاننظیف در پاسخ به این سوال که در صورت محرمانه بودن برخی مصوبات دولتی، تکلیف تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت آن مصوبه با شرع برای ارائه ادله نزد دیوان عدالت اداری، چه میشود؟ گفت: در نظامات حقوقی، سازوکارهایی برای مصوبات محرمانه وجود دارد؛ در نظام حقوقی و تقنینی ما نیز اینچنین نیست که مصوبهای دولتی صرفا بواسطه محرمانه بودن، مصون از تدقیق و تعمق برای انطباق مفاد آن با موازین شرعی و قانونی باشد و برای این موضوع ترتیباتی پیشبینی شده است.
مصوبات دولت در حالی در هیئت تطبیق مجلس بررسی میشود که این هیئت صرفاً صلاحیت تطبیق آنها با قانون را دارد و تطبیق آن با شرع بر عهده فقهای شورای نگهبان است و در مواردی همچون الگوی جدید قراردادهای نفتی که محرمانه بود کسی(غیر از کسانی که اصرار بر محرمانه بودن آن دارند) از مفاد آن اطلاع ندارد تا بداند کدام قسمت و با چه کیفیتی خلاف شرع است تا بتواند به دیوان عدالت اداری شکایت کند.
علیایحال، با توجه به ابلاغ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری از سوی مقام معظم رهبری و تاکید بند دوم این ابلاغیه بر ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی (مطابقت همه قوانین و مقررات کشور با شرع)، باید دید آیا اقدامی برای تضمین انطباق کامل مقررات و آییننامههای دولتی با شرع مقدس صورت میگیرد؟