در بخش چکیده این گزارش آمده است: هدف این گزارش سنجش پیامدهای سیاست حمایتی دولت از اقشار متوسط و ضعیف جامعه در شرایط بروز شوک ارزی، با ساز و کار اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی است؛ بر این اساس، با توجه به ساختار تولید در ایران و وابستگی تولید بخش مهمی از کالاها به نهاده‌های وارداتی و در نتیجه نرخ ارز، شوک افزایش قیمت ارز، موجب افزایش قابل توجه قیمت کالاها در کشور شد.

به طور طبیعی مردم در چنین شرایطی، از حکومت انتظار دارند تا آنها را در مقابل این پدیده نامطلوب که موجب کاهش قابل توجه قدرت خرید آنان شده است، حمایت کند؛ این در حالی است که بنا بر اظهارنظر مسئولان دولتی، در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ حدود ۱۴ میلیارد دلار با نرخ ترجیحی (۴۲۰۰ تومان) برای حمایت از مصرف‌کنندگان به کالاهای اساسی اختصاص یافته است.

به طور کلی سیاست تخصیص ارز با نرخ ترجیحی به کالاهای اساسی، به منظور تثبیت قیمت این کالاها صورت گرفته و در این گزارش تلاش شده تا پیامدهای اجرای این سیاست مورد بررسی قرار گیرد. در این راستا ابتدا میزان موفقیت سیاست در دستیابی به هدف اصلی آن یعنی ثبات قیمت کالاهای اساسی، مورد بررسی قرار گرفته و در ادامه به برخی پیامدهای ناشی از اجرای آن پرداخته شده است.

سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی منجر به ثبات قیمت این کالاها نشد

در ادامه این بخش از گزارش درباره میزان موفقیت هدف اصلی سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی آمده است: نتایج بررسی‌های این مطالعه نشان می‌دهد که سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی در دستیابی به هدف یعنی ثبات قیمت این کالاها در بازار، کارآمد نبوده است.

رشد نقطه به نقطه شاخص قیمت کالاهای اساسی در آذرماه ۱۳۹۷ نسبت به اسفندماه ۱۳۹۶ نشان می‌دهد که اقلام موجود در شاخص قیمت مصرف‌کننده، در مجموع به طور متوسط ۴۲ درصد رشد داشته‌اند که بالاتر از رشد ۳۹ درصدی شاخص کل قیمت‌ها است. هرچند باید توجه داشت که در محاسبه این رشد، ممکن است مقداری کم‌برآوردی نیز وجود داشته باشد، زیرا رشد قیمت برخی کالاها، بر اساس قیمتی است که در شبکه توزیع دولتی وجود دارد و نه در شبکه‌های توزیع غیررسمی و البته از سوی دیگر، اقلامی که در بین شاخص قیمت تولیدکننده نیز وجود دارند، در آذرماه ۱۳۹۷ نسبت به اسفندماه سال گذشته، ۳۲.۰۸ درصد رشد قیمت را تجربه کرده‌اند.

از طرف دیگر، اجرای این سیاست، پیامدهای منفی به دنبال داشته است؛ به نحوی که وجود قیمت‌های دو یا چندگانه در بازار ارز، زمینه رانت‌جویی و فساد را فراهم می‌کند و به دلیل انحراف منابع تخصیص‌یافته در قالب بیش‌اظهاری و دیگراظهاری واردات، صادرات مجدد نهاده یا کالای نهایی به صورت رسمی یا قاچاق، احتکار و گرانفروشی به مصرف‌کننده نهایی، سود سرشاری را نصیب افرادی می‌کند که به ارز با قیمت ترجیحی دسترسی دارند.

همچنین اختصاص حجم بالایی از درآمد ارزی کشور به واردات کالاهای اساسی در شرایط تحریم که درآمدهای ارزی کشور نیز محدود است، در حالی که به هدف ثبات قیمت کالاهای اساسی نیز دست نیافته است، موجب افزایش شدید تقاضا برای ورود کالاهای اساسی شده و در نهایت می‌تواند به محدودیت شدید منابع ارزی و جهش مجدد نرخ ارز منجر شود.

از دیگر پیامدهای منفی اختصاص ارز با نرخ ترجیجی می‌توان به تضعیف تولید داخلی خصوصاً در کالاهای اساسی مشمول قیمت‌گذاری و همچنین عدم انتفاع گروه‌های هدف (دهک‌های پایین درآمدی) به صورت بهینه اشاره کرد که در طول گزارش به آن پرداخته شده است.

پیشنهاد حذف سیاست اختصاص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی

بر این اساس، به دلیل پیامدهای منفی سیاست ارز ترجیحی و عدم کارایی آن در تحقق اهداف، همزمان با مقابله جدی با فساد و کنترل فرایندهای تخصیص ارز و واردات از طریق تکمیل سامانه‌های مختلف مدیریتی، ارز ترجیحی (حداقل در مواردی که امکان کنترل کامل فرایند واردات یا تولید تا مرحله مصرف نهایی وجود ندارد)، حذف شده و واردات کالاها با نرخ سامانه نیما صورت گیرد.

مرکز پژوهش های مجلس با اشاره به اینکه همواره بر قطع رابطه کنونی بین ارزهای حاصل از صادرات نفت با منابع دولت که طبق آن بخشی از هزینه‌های دولت خواسته یا ناخواسته از محل افزایش نرخ ارز تأمین می‌شود، تأکید شده، اعلام کرده است که این اقدام یعنی پیشنهاد حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی، به هیچ وجه با هدف ایجاد درآمد از محل افزایش قیمت ارز مبنای محاسبات درآمدهای نفتی برای دولت توصیه نشده است.

از دیگر سو، حمایت از عموم مردم و به ویژه اقشار محروم و در مواردی حمایت از برخی تولید داخلی کالاهای وارداتی در مقابل شوک ارزی قطعاً لازم است؛ لذا باید از منابع ایجاد شده از محل اختلاف نرخ ارز برای ایجاد چتر حمایتی و اتخاذ سیاست‌های حمایتی هدفمند استفاده کرد. این مرکز، به زودی گزارش مستقلی را درباره جزئیات سیاست حمایتی منتشر خواهد کرد.

افزایش شدید قیمت کالاهای اساسی 

در بخش دیگر این گزارش آمده است: قیمت کالاهای اساسی نه تنها در بازه زمانی که دلار با نرخ ثابت ۴۲۰۰ تومانی دریافت کردند ثابت نبوده، بلکه افزایش شدیدی نیز داشته است. برای مثال برخی کالاها مانند گوشت دام و گوشت مرغ در حدود ۵۰ درصد یا بیشتر رشد قیمت داشته‌اند.

میزان رشد قیمت کالاهای اساسی همراه با سهم آنها در شاخص قیمت مصرف کننده در جدول زیر آمده است:

۶ نکته مهم گزارش مرکز پژوهش ها درباره ارز ترجیحی

در بخش «جمع بندی» نیز به ۶ مورد از مهمترین نکات مطرح شده در طول گزارش اشاره شده که به شرح زیر است:

۱- کالاهای اساسی که به آنها ارز با قیمت ۴۲۰۰ تومان به ازای هر دالر اختصاص داده می‌شود، طی بازه زمانی اسفندماه ۱۳۹۶ تا آذرماه ۱۳۹۷، نه تنها ثبات قیمت نداشته‌ اند، بلکه در زیرگروه شاخص قیمت مصرف‌کننده بیشتر از شاخص کل و در شاخص قیمت تولیدکننده مقداری کمتر از شاخص کل رشد داشته‌اند.

 ۲- با توجه به رشد قیمت حدود ۴۲ درصدی کالاهای اساسی (به طور میانگین) در سبد کالای مصرف‌کننده و تولیدکننده به نظر می‌رسد که هدف ثبات قیمت کالاهای اساسی از طریق عدم رشد قیمت ارز اختصاصی به آنها، نتوانسته به خوبی محقق شود.

۳- هرچند رشد قیمت کالاهای اساسی در شاخص قیمت مصرف‌کننده، طی بازه زمانی اسفندماه ۱۳۹۶ تا آذرماه ۱۳۹۷ کمتر از رشد نرخ ارز غیررسمی و همچنین رشد کالاهای غیرمشمول ارز دولتی بوده و این موضوع نشان می‌دهد که افزایش نرخ ارز مختص این گروه به افزایش قیمت آنها و در نتیجه شاخص کل تولیدکننده و مصرف‌کننده منجر خواهد شد، اما در مقابل باید میزان هدررفت منابع و درصد تحقق اهداف این سیاست سنجیده شده و سپس در خصوص ادامه این سیاست تصمیم‌گیری شود.

۴- قیمت‌های چندگانه همیشه باعث ایجاد رانت و فساد می‌شود. شواهدی که در این مطالعه نیز به آن اشاره شد، گسترش فساد و رانت به واسطه تخصیص ارز ارزان‌قیمت را نشان میدهد. مواردی نظیر بیش‌اظهاری و دیگراظهاری واردات، صادرات مجدد نهاده یا کالای نهایی به صورت رسمی یا قاچاق، احتکار، گرانفروشی به مصرف‌کننده نهایی، تنها بخشی از مفاسدی است که در اثر تخصیص ارز ترجیحی ایجاد شده است و اصابت این یارانه ضمنی به گروه‌های هدف را به شدت غیراثربخش کرده است.

۵- به طور کلی اختصاص ارز ارزان‌‍قیمت به گروهی از کالاها به معنای پایین آوردن قیمت آن کالاها در مقایسه با سایر کالاها و تغییر در قیمت‌های نسبی است. زمانی که به کالاهای اساسی ارز ارزان‌قیمت اختصاص داده می‌شود، کالاهای مشابه داخلی آنها امکان رقابت نخواهند داشت و ازاینرو، نتیجه چنین سیاستی این خواهد شد که به مرور زمان کشور به لحاظ کالاهای اساسی بسیار وابسته به واردات می‌شود. این در حالی است که لازم است تا تولیدکننده داخلی کالاهای اساسی تقویت شود و نه تضعیف.

۶- در مجموع تداوم سیاست اختصاص ارز با نرخ ۴۲۰۰ تومان به شکل کنونی، با توجه به تغییرات قیمتی این کالاها طی ۹ ماهه اخیر و نیز مفاسد ناشی از این رانت، خصوصاً در شرایط خاص بودجه دولت در سال ۱۳۹۸، قابل توصیه نیست.

ضرورت اختصاص بخشی از درآمد حاصل از حذف نرخ ارز ترجیحی برای حمایت از کم درآمدها

مرکز پژوهش های مجلس با تاکید بر ناکارآمدی روش کنونی اختصاص ارز ترجیحی و ضرورت تغییر این رویه در کنار وظیفه دولت به ایجاد تورهای حفاظتی برای حمایت از اقشار متوسط و ضعیف جامعه در برابر شوک ارزی و تورم آمده است: دو پیشنهاد به شرح زیر قابل طرح است. ذکر این نکته ضروری است که سیاست مکمل هر دو پیشنهاد ذیل، اختصاص بخشی از درآمد حاصل از حذف نرخ ارز ترجیحی (مابه‌التفاوت ۴۲۰۰ تومان تا نرخ ارز سامانه نیما) برای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی و اجرای سیاست‌های رفاهی و حمایتی برای افزایش قدرت خرید خانوارهای هدف است.

«حذف ارز با نرخ ترجیحی و یکسان‌سازی نرخ ارز واردات به همراه حمایت مستقیم از مصرف‌کننده»، اولین پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس است که توضیح آن عبارتست از: بهینه‌ترین روش، توقف اختصاص ارز با نرخ ترجیحی است. به طوری که کلیه واردات با نرخ نیمایی صورت گیرد. این روش منجر به حذف تمامی رانت‌های موجود در این زمینه خواهد شد. همچنین منجر به کاهش تقاضای اضافی ایجاد شده برای کالاهای اساسی نیز شده و بخشی از منابع ارزی دولت را آزاد کرده و توانایی دولت در کنترل نرخ ارز در سامانه نیما و سنا نیز افزایش می‌یابد.

در کنار آن، منابع آزاد شده میتواند در سایر طرح‌های حمایتی مورد استفاده قرار گرفته و به منظور جبران رفاه از دست‌رفته، در اختیار خانوارهای هدف قرار گیرد. باید توجه داشت که افزایش نرخ ارز کالاهای اساسی از ۴۲۰۰ تومان به نرخ ارز نیمایی می‌تواند اثر افزایش در سطح عمومی قیمتها را در پی داشته باشد. چنین افزایشی در سطح عمومی قیمت‌ها بسیار متفاوت از تورمی است که از افزایش کسری بودجه می‌تواند ایجاد شود.

روش حذف ارز با نرخ ترجیحی برخی کالاهای اساسی

دومین پیشنهاد نیز حذف ارز با نرخ ترجیحی برخی کالاهای اساسی» است که در توضیح آن آمده است: در صورتی که سیاستگذار با پیشنهاد اول، یعنی حذف ارز با نرخ ۴۲۰۰ به علت پیامدهای تورمی موافق نباشد، پیشنهاد دوم، حذف ارز ترجیحی درباره برخی از کالاها و حفظ برخی اقلام اثرگذار بر تورم است. در این روش کالاها باید از منظر آثار تورمی، میزان ارز بری، قاچاق‌پذیری و ... انتخاب شوند.

در اجرای این سیاست باید این موضوع در نظرگرفته شود که نرخ ارز تخصیص یافته به کالاهایی که همچنان قرار است از ارز ترجیحی استفاده نمایند حتماً باید به نسبت افزایش قیمت این کالاها در بازار افزایش یابد و تداوم پرداخت ارز ۴۲۰۰ تومانی به این کالاها به هیچ‌وجه توصیه نمی‌شود.

در جدول زیر برآورد میزان اثرگذاری حذف ارز ترجیحی برای هر کالا بر تورم، به همراه درآمد از دست‌رفته دولت بابت تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی به مهمترین این کالاها، آورده شده است. برای مثال در سال ۱۳۹۸ هزینه اختصاص ارز ترجیحی به واردات گوشت گرم و مواد واسطهای تولید گوشت، حدود ۹۱۰۰ میلیارد تومان است، در حالی که این میزان هزینه، حداکثر ۰.۵ درصد بر نرخ تورم اثرگذار خواهد بود.

به بیان دیگر برای عدم رشد نرخ تورم به میزان ۰.۵ درصد ناشی حذف نرخ ارز ترجیحی گوشت گرم و مواد واسطه‌ای تولید گوشت، حدود ۹۱۰۰ میلیارد تومان از درآمد ارزی خود صرفنظر نماید. همچنین برای جلوگیری از افزایش نرخ تورم به میزان ۰.۹ {درصد} دولت بایستی از حدود ۵۵۰۰ میلیارد تومان درآمد خود صرفنظر کند، تا ناشی از افزایش قیمت برنج خارجی و همچنین داخلی، ۰.۹ درصد نرخ تورم کل رشد نداشته باشد.