به گزارش شورای نگهبان، خیرالله پروین، عضو حقوقدان و استاد تمام حقوق عمومی دانشگاه تهران، در چهارمین نشست از سلسله نشستهای «تبیین سیاستهای کلی نظام قانونگذاری» که در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد، با رویکردی تحلیلی، به واکاوی مبانی حقوقی سیاستهای کلی قانونگذاری، چالشهای اجرایی و ابهامات مفهومی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پرداخت.
وی با تأکید بر سابقه طولانی تقنین در کشور و حجم بالای قوانین مصوب، عدم انسجام و وجود کاستیهای ساختاری را دغدغه اصلی نظام دانست که ابلاغ سیاستهای کلی قانونگذاری در سال ۱۳۹۸ توسط مقام معظم رهبری با هدف رفع آنها صورت پذیرفته است.
تمایز محوری در نگاه شورای نگهبان: «انطباق» عملی نیست، «عدم مغایرت» ملاک عمل است
یکی از اصلیترین مباحثی که پروین به تفصیل به آن پرداخت، تفکیک وظیفه شورای نگهبان در بررسی مصوبات مجلس شورای اسلامی بود. وی صراحتاً اعلام کرد که وظیفه شورای نگهبان بر اساس اصول قانون اساسی، تشخیص عدم مغایرت مصوبات با موازین شرع و قانون اساسی است، نه تشخیص انطباق کامل آنها.
پروین در این باره توضیح داد: «رویهای که در شورای نگهبان تاکنون وجود داشته... رویه عدم مغایرت است. یعنی وقتی مصوبهای از مجلس میآید، رأیگیری برای این است که این مصوبه مغایرت با موازین اسلام نداشته باشد. در مورد انطباقش رأیگیری به عمل نمیآید.» این رویکرد، در حقیقت، بیانگر نوعی از «فقه نظارتی» است که به جای اصرار بر استخراج احکام جزئی فقهی برای تمام موضوعات، تنها به دنبال نفی هرگونه معارضه و مخالفت آشکار با احکام کلی (موازین) دین است.
دشواری اعمال اصل «انطباق» در مسائل مستحدثه و امور اجرایی
به باور این حقوقدان، اصرار بر «انطباق» کامل، به ویژه در قوانین مربوط به امور مستحدثه (مسائل جدید) و حوزههای اجرایی تخصصی مانند مقررات گمرکی، صادرات و واردات، بورس و قوانین شهرداریها، عملاً غیرممکن است. این مصوبات ممکن است مصداق هیچ یک از احکام جزئی اسلامی نباشند، زیرا شارع مقدس صرفاً احکام کلی را بیان کرده و ورود به جزئیات اجرایی را به مصلحت زمان و مکان و تشخیص حاکم سپرده است.
وی در این خصوص تأکید کرد: در حوزه تقنین، آنچه اهمیت دارد این است که قانونگذار، در تعیین ضوابط و مقررات جدید، از دایره اصول و قواعد کلی فقهی خارج نشود. لذا، هدف نه اثبات اینکه «این قانون عین حکم فقهی است» (انطباق)، بلکه اطمینان از این است که «این قانون مخالف هیچ حکم فقهی نیست» (عدم مغایرت). این رویکرد، انعطاف لازم برای اداره جامعه و پاسخگویی به نیازهای متغیر روز را فراهم میکند و از تصلب و جمود در نظام حقوقی جلوگیری مینماید.
بخش دوم: آسیبشناسی نظام تقنینی و ضرورت تفکیک «سیاستگذاری» از «قانونگذاری»
پروین، با اشاره به سابقه بیش از یک قرن قانونگذاری در کشور، وجود بیش از ۱۰ هزار عنوان قانونی را گواه بر فعالیت گسترده تقنینی دانست؛ اما به وجود نوعی آشفتگی و عدم انسجام در این مجموعه قوانین اذعان کرد. وی این نشست را فرصتی برای «آسیبشناسی موشکافانه» و رسیدن به راهکاری عملی برای رفع این نقیصهها دانست که از طریق ابلاغ سیاستهای کلی توسط رهبری پیگیری میشود.
سیاستگذاری، جهت را معین میکند؛ قانونگذاری، مسیر را
یکی از مهمترین مفاهیمی که در سخنان پروین مورد تأکید قرار گرفت، تفاوت میان «سیاستگذاری» و «قانونگذاری» بود. ایشان این دو مفهوم را در حقوق عمومی کاملاً متمایز دانست و به تبیین دقیق معنای آنها پرداخت.
به گفته این استاد دانشگاه، سیاستگذاری به معنای تعیین یک رویکرد کلی و یک خط مشی کلان برای نظام در یک امر مشخص است. این خط مشی پس از ابلاغ، به عنوان یک هنجار بالادستی و فرادستی قلمداد شده و لازمالاجرا تلقی میشود. در مقابل، قانونگذاری تعیین قواعد و مقررات جزئیتر و اجرایی برای حرکت در آن خط مشی کلان است.
وی با استناد به فرمایشات مقام معظم رهبری، این تمایز را اینگونه ترسیم کرد: «سیاستهای کلی جهت را معین میکنند، قانونگذاری راهها و جادهها را معین میکند و به این جهت حرکت میکند.» در واقع، سیاستگذاری مانند قطبنمایی است که هدف و مسیر کلی را نشان میدهد، و قانونگذاری ابزار و روش حرکت را برای رسیدن به آن هدف فراهم میسازد. لذا، تمام قوانین مصوب باید در جهت این سیاستهای کلی حرکت کرده و با آنها معارض نباشند.
انتقاد از خلأ قانونی در نحوه اجرای سیاستهای کلی
پروین وجود یک نقص ساختاری جدی در نظام تقنینی را ناشی از خلأ قانونی در نحوه اجرای سیاستهای کلی نظام قانونگذاری دانست. وی با ابراز تأسف از این وضعیت گفت: «هنوز یک قانون جامعی برای این سیاستهای کلی قانونگذاری ایجاد نشده است.»
این حقوقدان تأکید کرد که مقام معظم رهبری بارها و به صورت مکرر، از جمله در دیدارهای خود با نمایندگان مجلس در خرداد ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، بر ضرورت تقنین برای شیوه قانونگذاری تأکید کردهاند. این بدان معناست که خودِ فرآیند قانونگذاری و نحوه اجرای سیاستهای کلی در این فرآیند، باید در قالب یک «قانون جامع» تبیین شود تا تمام قوای سهگانه از جمله مجلس، دولت و قوه قضاییه، تکلیف خود را به صورت دقیق و غیرقابل تفسیر بدانند.
تکلیف محوری قوای سهگانه؛ نقش اساسی مجلس
در ادامه این بحث، پروین به نقش قوای سهگانه در قبال سیاستهای کلی اشاره کرد. اگرچه بخش مهمی از تکالیف متوجه هر سه قوه است (مقننه، مجریه و قضاییه)، اما وی نقش اساسی و محوری را متوجه مجلس شورای اسلامی دانست.
وظیفه اصلی مجلس آن است که قانونگذاری را به گونهای انجام دهد که:
۱. منطبق با سیاستها باشد (حرکت در جهت)؛
۲. مصوبات آن با سیاستهای کلی معارض نباشد (نفی مغایرت).
بنابراین، تدوین یک قانون جامع میتواند ابزار سنجش، ارزیابی و نظارت بر ایفای صحیح این وظیفه توسط مجلس را فراهم آورد و از سلیقهای عمل کردن در اجرای سیاستهای کلی جلوگیری نماید.
بخش سوم: گرهگشایی از معمای واژگان مترادف در قانون اساسی و سازوکار پالایش قوانین
پروین در بخش پایانی سخنان تحلیلی خود، به یکی از چالشهای عمیق فقهی-حقوقی در نظام قانونگذاری، یعنی وجود واژگان مترادف و کلیدی در قانون اساسی که نیازمند تبیین و تفکیک دقیق هستند، پرداخت.
بیش از ۱۰ واژه کلیدی با معانی مشابه: یک ابهام حقوقی عمیق
این عضو حقوقدان شورای نگهبان خاطرنشان کرد که در قانون اساسی، بهویژه در بحث مربوط به ضوابط شرعی و اسلامی بودن قوانین، بیش از ۱۰ واژه مترادف وجود دارد که معانی آنها به قدر کافی در محیطهای دانشگاهی و پژوهشی تبیین نشده است. این عدم تبیین، خود منشأ ابهام در نحوه اجرای اصل چهارم و وظایف شورای نگهبان است.
وی به عنوان نمونه، به چند مورد از این کلیدواژهها اشاره کرد:
«مطابق ضوابط اسلامی» (بند ۱۲ اصل ۳)
«بر اساس معیارهای اسلامی» (بند ۱۶ اصل ۳)
«بر اساس موازین اسلامی» (اصل ۴)
«احکام اسلام» (اصل ۹۱)
«موازین فقهی» (اصل ۱۶۳)
تفکیک مبنایی «موازین اسلام» و «احکام اسلامی»
پروین با بررسی محتوایی اصول قانون اساسی و سابقه تدوین آنها، کوشید تا تفاوت روشنی میان دو واژه پرتکرار «موازین اسلام» و «احکام اسلامی» قائل شود. این تفکیک مبنایی، کلید فهم چگونگی نظارت شرعی بر قوانین است:
۱. موازین اسلام: منظور قانونگذار از این عبارت، قواعد و مقررات کلی اسلام (عام) است. اینها شامل اصول مادر و فراگیری همچون قواعد «لاضرر»، «حرج»، «تقدیم اهم بر مهم» و «عدل و انصاف» هستند. این قواعد، همان اسکلت و اصول بنیادین فقهی را تشکیل میدهند که هیچ قانونی نباید با آنها مخالفت کند.
۲. احکام اسلامی: منظور مقررات جزئیتر (خاص) دین اسلام در زمینهها و ابعاد گوناگون است. اینها شامل احکام عبادی، جزایی یا احکام خاص فقهی در معاملات میشوند.
بر اساس این تفکیک، مصوبات مجلس که در امور اجرایی و مستحدثه هستند، نیازی به انطباق با احکام جزئی ندارند، بلکه فقط باید عدم مغایرت خود را با موازین کلی اثبات کنند. این تفاوت، آزادی عمل بیشتری را در قانونگذاری فراهم میکند تا نظام حقوقی بتواند به نیازهای روز جامعه با انعطاف پاسخ دهد.
پاسخ به ابهام در تفاوتهای نظری و نقش «حکم حکومتی»
در بخش پرسش و پاسخ، در خصوص عدم تبیین یک وضعیت قطعی در قانون اساسی و وجود تفاوتهای نظری فقهی در مورد مبانی و احکام اسلام، پروین توضیح داد که علت عدم ذکر یک وضعیت قطعی، همین تفاوتهای نظری (تشتت فتاوی) در میان مراجع و فقهاست.
وی راهکار عملی شورای نگهبان برای جلوگیری از تشتت در اداره امور جامعه و تعیین تکلیف نهایی را چنین بیان کرد:
ملاک عمل قرار دادن نظرات امام راحل (ره) و مقام معظم رهبری در موارد اختلافی و فقدان نظر مشهور.
در صورت فقدان نظر مشخص از سوی رهبری یا امام (ره)، نظر اکثریت فقهای شورای نگهبان ملاک عمل قرار میگیرد.
همچنین، در موارد خاص که مصلحت نظام ایجاب کند و اجرای قوانین با بنبست فقهی مواجه شود، حکم حکومتی مقام معظم رهبری به عنوان فصلالخطاب عمل خواهد کرد.
دستور کار آتی: پالایش قوانین قبل از انقلاب در پرتو اصل چهارم
پروین در پایان سخنان خود، به مباحث مرتبط با بند ۲ سیاستهای کلی قانونگذاری اشاره کرد که محورهای اصلی جلسات آینده خواهد بود. این بند مربوط به کلیدواژههای «ارزیابی» و «پالایش» قوانین است.
وی تأکید کرد که در این بخش، باید سازوکار ورود شورای نگهبان به قوانین قبل از انقلاب جهت بررسی عدم مغایرت آنها با شرع و قانون اساسی مشخص شود. سؤال محوری این است که آیا شورای نگهبان میتواند به صورت جمعی و با استفاده از سازوکار «اصل چهارم قانون اساسی» وارد بررسی این قوانین شود؟ آیا سابقه عملی برای ابطال مقررات قبل از انقلاب به استناد شرع یا قانون اساسی وجود داشته است؟
این عضو شورای نگهبان تأکید کرد که کلیدواژگان «ارزیابی»، «پالایش»، و «اصل چهار قانون اساسی» در بند ۲ سیاستهای کلی، مباحث گستردهای را شامل میشوند. به ویژه باید روشن شود که آیا ارزیابی و پالایش بر اساس عدم مغایرت صورت میگیرد یا بر اساس انطباق. تبیین این سازوکارها، نقش حیاتی در تکمیل نظام حقوقی کشور و اطمینان از اسلامی بودن تمام قوانین و مقررات دارد. این بحثها، که ناظر بر ساماندهی و بهروزرسانی مجموعه قوانین است، نیازمند جلسات تفصیلی و کار کارشناسی عمیقتری خواهد بود.
انتهای پیام/