خبرگزاری میزان_ سید احمد حبیبنژاد، معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاستجمهوری با حضور در مجموعه برنامه دادیار به بررسی موضوع «کیفیت قانون گذاری در ایران» پرداخت.
وی در ابتدا این بحث درباره اینکه آیا ما اساسا مبحثی تحت عنوان هنر قانوننویسی یا دانش قانوننویسی فارغ از محتوای خود قانون داریم یا خیر، گفت: معمولا دانش حقوق ما ناظر بر قوانین مدنی، جزایی و.. است و خود قانون و نفس قانونگذاری، بحثهای کمتری به خود اختصاص داده است.
وی با بیان اینکه قانوننویسی وقانونگذاری، دانش، فن و هنر است، اظهار کرد: حتی برخی از اساتید معتقدند که قانونگذاری و قانوننویسی مرحلهای از خرد عملی است به این معنا که در خرد نظری به کلیات پرداخته میشود و توانایی تفکر در مسائل کلی، نظری و علمی است در حالیکه خرد عملی با جزئیات سروکار دارد و توانایی تفکر در مسائل جزئی است و قانون گذاری مصداقی از این خرد عملی میباشد.
با نقطه مطلوب در حوزه قانون گذاری فاصله زیادی داریم
حبیبنژاد در رابطه با اینکه آیا قانونگذار ما بعد از ۱۲۰ سال قانونگذاری به شیوه مدرن به این هنر و اندیشه رسیده که چگونه در این حوزه تنظیمگری کند، بیان کرد: با نقطه مطلوب در حوزه قانونگذاری فاصله زیادی داریم؛ به دلیل آنکه قانونگذاری مطلوب، شایسته و باکیفیت الزامات، مقدمات و پیش فرضهایی دارد که این اتفاق نیفتاده است. اولین شرط قانونگذاری خوب، فهم صحیح از خود مفهوم قانون است در حالیکه ما از عصر مشروطه تا حال حاضر، بر سر مفهوم قانون دعوا داریم و هم اکنون نیز در دانشکدهها، حوزهها و همچنین در مباحثی که در فضای نخبگانی هم صورت میگیرد، همچنان دعواهای عصر مشروطه درباره مفهوم قانون رونق دارد.
معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری، افزود: در حالیکه ما هنوز به یک مفهوم دقیق، درست و اجمالی بر قانون نرسیدیم شاید گفتن اینکه به قانونگذاری مطلوب دست یافتهایم کمی اغراقآمیز باشد.
وی ادامه داد: نکته دوم این است که قانونگذاری خوب و شایسته نیازمند قانونگذار خوب و شایسته است و ما میدانیم که نظام انتخاباتی و نظام نمایندگی ما الزاما واردکننده نمایندگانی با عنوان قانونگذار خوب هم میتواند نباشد.
حبیبنژاد در پاسخ به اینکه آیا قانونگذاری در برههای از زمان خصوصا ابتدای دهه ۱۳۰۰ که قوانین مادر، پیشنویس و مصوب شد، مطلوب بوده است یا خیر، گفت: اگر قانونگذاری را در زمان تدوین قانون مدنی و در آن فضا در نظر بگیریم، شاهکار است، اما اینکه آیا آن قانونگذاری در ۱۴۰۲ میتواند قانونگذاری مطلوب باشد، جای تردید دارد.
وی در مورد اینکه روند قانونگذاری صعودی یا نزولی بوده است، نیز اضافه کرد: در برخی از جنبهها مانند حوزه کیفیت نگارش یا فاخرنویسی و یا از باب تعدد تدوین قوانین، این روند نزولی بوده است. به عنوان مثال هم اکنون حدود ۷۰۰ طرح تنها در این مجلس داریم؛ هرچه تعداد این ابتکارات تقنینی افزایش پیدا کند دقت در قانونگذاری نیز کمتر خواهد شد و این موضوع را نمیتوان با دقت در نگارش قانون مدنی و استواری آن مقایسه کرد. عبارت به عبارت و لفظ به لفظ قانوت مدنی را اگر بخواهید جابجا کنید برای شما هزینه دارد به این معنی که نخبگان مقابل شما میایستند و شما باید برای کار خود توجیه عقلانی، شرعی، فقهی و حقوقی داشته باشید و این در حالی است که در قانونگذاری فعلی شاید این اتفاق، کار سختی نباشد به عنوان مثال قانون پایانههای فروشگاهی در آذر ماه ۱۴۰۲ تصویب شد و دی ماه امسال طرح اصلاح ماده یک آن را داریم.
معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری، تصریح کرد: در حوزه تنقیح قوانین، دانشی که هم اکنون از آن برخورداریم بهتر از دورهای است که مورد بحث ما بوده است لذا در حوزههایی بهتر عمل کردیم و در بعضی از حوزهها شاید عقب رفت هم داشته باشیم.
قرار نیست همه مسائل کشور از طریق قانونگذاری و مجلس حل شود
وی تعدد قوانین و به تعبیری کارخانه تولید قانون را نقطه ضعف حوزه قانونگذاری دانست و گفت: در دانش قانونگذاری، اصل بر عدم قانونگذاری است مگر آنکه دلیل منطقی و معقول وجود داشته باشد؛ فرض بر این است که انسانها آزاد هستند و در حالت طبیعی هر کسی حق تصرف در امور خود را دارد در حالیکه قانون وضع میشود تا این حق و آزادی را محدود کند بنابراین این محدودیت نیازمند یک دلیل منطقی و معقول و یک توجیه اخلاقی و مشروع است لذا تا میتوانیم نباید وارد مقوله قانونگذاری شویم مگر در جایی که ضرورت داشته باشد، اما در حال حاضر شاهد تعدد قوانین هستیم و این هم به دلیل آن است که ما معمولا قصد داریم مسائل را با قانون به مفهوم خاص (قانون مصوب مجلس) حل کنیم و این اشتباه بزرگی است.
حبیبنژاد با تاکید بر اینکه قرار نیست همه مسائل کشور از طریق مجلس و قانونگذاری در آن حل شود و ما ابزارها و سازوکارهای دیگری داریم، گفت: به عنوان مثال در حوزه مقررات، برخی از مسائل کشور را میتوان درون قوهای حل کرد و نیازمند تصویب در مجلس نیست؛ اینکه ما تمام فشارمان را میآوریم تا قانونی در مجلس تصویب شود عیب است و در آن شکی نیست.
معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری در بخش دیگری از اظهاراتش با بیان اینکه قانونگذار الزاما قانوننویس خوبی نیست، اظهار کرد: امکان دارد یک نماینده، نماینده خوبی برای منطقه خود باشد، ولی الزاما نمیتواند یک قانون در سطح ملی بنویسد. شاید این برداشت بیشتر از این باشد که ما چه درکی از نمایندگی داریم؛ یکی از مباحث موجود بر سر این است که قرار است هر نمایندهای چه کاری در مجلس انجام دهد؟ آیا ما فقط از او قانونگذاری میخواهیم و یا حل مسائل محلی و یا ملی را میخواهیم؟ از زمان مشروطه نیز بحثهای فراوانی پیرامون این موضوع شکل گرفته است. مهمترین نظریهای که در این رابطه وجود داشت، نظریه وکالت است به این معنا که نمایندگان وکیل مردم هستند و باید اراده شهروندان که موکلین او هستند را به منصه ظهور برساند.
وی تصریح کرد: این نظریه به دلایل مختلف نمیتواند مورد قبول باشد، برخی آن را از باب نیابت میدانند و برخی دیگر نظرات متفاوت دیگری دارند، اما به نظر میرسد که ماهیت نمایندگی یک پیمان در حوزه حقوق عمومی است.
حبیبنژاد با تاکید بر اینکه ما مفهوم نمایندگی را به معنی پیمان نمایندگی در حوزه حقوق عمومی میدانیم، گفت: نتیجه این است که در این پیمان نمایندگی آیا شهروندان به نماینده شهر خود این اختیار و صلاحیت را دادهاند که بتواند در هر مسئلهای قانونگذاری کند یا از او یک انتظار دیگری دارد؟ اگر به عصر مشروطه برگردیم تمام هدف از تشکیل مجلس شورای ملی کنترل قدرت قوه مجریه بوده و به نظرم میآید که مهمترین رسالت و وظیفه نماینده در این پیمان نمایندگی حتی قانونگذاری و قانوننویسی هم نیست، مهمترین وظیفه او نظارت بر قدرت قوه مجریه است به این ترتیب قانوننویسی و قانونگذاری اگر در مسیر این مفهوم نمایندگی باشد مطلوب است در غیر آن، اگر قانون.گذاری مخل بر این باشد مطلوب نیست.
معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری در پاسخ به اینکه با این تحلیل، قانونگذاری در سایه باقی میماند، بنابراین چه کسی باید قانونگذاری کند، گفت: در اینکه قانونگذاری حق مردم است شکی نیست. در هر صورت تصرف در امور مردم در اختیار خود آن هاست. در بهترین حالت دموکراسی مستقیم برای ما مطلوبیت خواهد داشت، به این معنی که هر شهروندی بتواند اراده خود را به منصه ظهور برساند و اعلام کند، اما در حال حاضر بهترین و ممکنترین سیستم و شیوه برای حکمرانی و اعلام نظر شهروندان دموکراسی نمایندهسالار است.
وی در پاسخ به پرسش دیگری مبنی بر اینکه آیا مجلس با حضور نمایندگان از شهرهای مختلف به کارآمدی خواهد رسید، گفت: الزاما این گونه نیست و به همین دلیل هم برخی پیشنهاد دادند که ما به جای یک مجلس ۳۰۰ نفره، ۱۰ مجلس ۳۰ نفره از متخصصان داشته باشیم به عنوان مثال نخبگان حوزه آب در این حوزه قانونگذاری کنند و کسانی که تخصص دیگری دارند در این رابطه نظر ندهند، اما اشکال اینجا است که نخبهسالاری در حوزه حقوق اداری شاید موفق باشد، اما در حوزه حقوق عمومی و حقوق اساسی باز همان استبداد اقلیت میشود. به این ترتیب آریستوکراسی (حکومت دانایان) در حوزه حقوق اساسی مطلوب نیست؛ در حوزه حقوق اساسی همه مردم یک رای دارند و معدل و مجموع این آراء است که در مجلس و در حوزه قانونگذاری خود را نشان میدهد بنابراین به نظر میآید که شهروندان دارای حق مطلق در حوزه قانونگذاری هستند.
حبیبنژاد، تاکید کرد: قانون کارآمد نیازمند مجلس کارآمد، مجلس کارآمد نیازمند انتخابات کارآمد، انتخابات کارآمد نیازمند جامعه و احزاب کارآمد است و بدون این ملزومات نمیتوان انتظار یک مجلس قوی را داشت و از سوی دیگر باید بین قانوننویسی و قانونگذاری تفکیک قائل شد. آن چیزی که برآیند دموکراسی و جمع آراء مردم است مرحله قانونگذاری است، ولی قانوننویسی باید در اختیار نخبگان اهل دانش، هنر و فن باشد. در برخی از کشورها مشاور ابتکارات تقنینی شکل گرفته است به این معنی که نخبگان جامعه که در حوزههای تخصصی دارای دانش هستند قانوننویسی میکنند، اما امر تصویب را به قانونگذاری میدهند که منتخب مردم است هرچند که این قانون نویس الزما منتخب مردم نیست.
وی تاکید کرد: تجربه نشان داده این تصور که همانهایی که مردم انتخاب میکنند میتوانند قوانین خوبی برای ما بنویسند، اتفاق خوبی نیست.
۹۰ درصد قوانین مجلس باید لایحه بنیان باشد
معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری در بخش دیگری با بیان اینکه بر اساس قاعدهای، ۹۰ درصد قوانین مجلس باید لایحه بنیان و ۱۰ درصد باید طرح بنیان باشد، گفت: در دوره اول مجلس شورای اسلامی این نسبت رعایت میشد، اما کم کم در دورههای بعد که الان به اوج خود رسیده، طرحها بر لوایح غلبه کرده و این نسبت کاملا عکس شده است.
وی افزود: این قاعده به دلیل آن است که، چون دولت متخصصین بیشتری در اختیار دارد و وضعیت کشور را بهتر میداند بهتر است که شروع کننده تدوین قانون باشد و این شروعکنندگی از این جهت اهمیت دارد که نسبت پیشنویس قانون با قانون مانند نسبت جنین به انسان است؛ به این معنی که جنین هر آنچه باشد زمانی که به دنیا میآید در همان صورت و شاکله است، پیش نویس قانون هم همینگونه است و علی رغم همه تغییر تحولاتی که میکند شمایی از پیشنویس در قانون قابل مشاهده است.
حبیبنژاد، افزود: شاید به همین دلیل است که در سیاستهای کلی قانونگذاری به موضوع قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن، تعیین اولویتهای قانونگذاری با محوریت گرهگشایی از امور اجرایی کشور و تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح به خصوص در حوزه لوایح بودجه و برنامه توسعه و همچنین تدوین قوانین معطوف به نیازهای واقعی کشور اشاره شده است.
معاون ترویج قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست جمهوری با بیان اینکه نسبت افزایش قوانین طرح بنیان نسبت به قوانین لایحه بنیان شایسته نیست و باید کاهش پیدا کند، گفت: رفتن به سمت قوانین لایحهمحور ثمرات زیادی دارد چراکه با نیازهای واقعی شهروندان سروکار دارد و از سوی دیگر قوه مجریه به عنوان مجری قانون، قانونی که خود نوشته باشد را راحتتر و بهتر اجرا میکند.
نمایندگان درک درستی از اصل ۷۵ قانون اساسی ندارند
وی با اشاره به اصل ۷۵ قانون اساسی، گفت: براساس این اصل نمایندگان مجلس نمیتوانند طرحهایی را ارائه نمایند که سبب افزایش هزینههای عمومی شده و یا درآمدهای عمومی را کاهش دهد، اما رویه نمایندگان این است که طرح را مطرح میکنند و سپس دولت را متقاعد میکنند تا بار مالی را بپذیرد و به نظر میرسد که یکی از دلایل مهم عدم اجرای برخی از قوانینی که در مجلس تصویب میشود و بار مالی دارد این است که نمایندگان درک درستی از اصل ۷۵ قانون اساسی و بند مربوطه در سیاستهای کلی قانونگذاری ندارند و شاید یکی از پرتکرارترین اشکالاتی که شورای نگهبان بر مصوبات مجلس میگیرد همین اصل است.
حبیبنژاد در پاسخ به پرسش دیگری مبنی بر اینکه آیا درباره لوایح، مجلس مجددا قانونگذاری میکند و یا صرفا یک نظارت فکری درباره لوایح دارد، گفت: اگر قانوننویسی بر پایه دادههای واقعی نباشد به بیراهه خواهیم رفت و این آمار در اختیار دولت است، یا این آمار را نمیدهد و یا میتواند به گونهی دیگری آن را در اختیار نمایندگان قرار دهد به این دلیل در حوزه لوایح وضعیت مطلوب آن است که کمترین بازنگری و اصلاح در لوایح صورت بگیرد و کاری که مجلس باید انجام دهد این است که آیا لوایح منطبق با قانون اساسی است یا خیر، مجلس باید این مسائل را بررسی کند و وارد شدن در جزئیات لوایح خصوصا لوایح تخصصی در حوزههای زیربنایی اقدام درستی نیست.
انتهای پیام/